1 【党课讲稿】国家治理法治化刍论
一、国家治理法治化的发展历程 国家治理法治化是一个系统工程，需要坚持与时俱进，不断发展完善。改革开放以来，国家治理一个突出的特点是逐步向法治化方向转型，是党领导人民积极主动“变法图强”的过程。回顾这段波澜壮阔的历史进程，法治建设在整体内容上是围绕建立符合社会主义法治的市场经济体制的需要来推进的，通过不断探索和完善逐步建立起我国社会主义市场经济法治体系。在法治建设方面是从无法可依，到有法可依，再到科学立法、民主立法，从而实现良法善治的过程。在行政方式上整体呈现出从依文件政策办事，到有法必依、依法办事，再到严格执法、公正执法的过程。根据不同时期和发展阶段法治建设的特点和历史任务，大体可以分为社会主义法制建设、建设社会主义法治国家和全面推进依法治国三个阶段：
1.第一阶段：1978 年至 20 世纪 90 年代初期 这一阶段国家治理的主要特点是强调“法制建设”，主要任务是逐步建立健全以社会主义市场经济为中心的基础主干法规制度。通过总结中华人民共和国成立
2 以来我国法治建设的成功经验和“文革”的深刻教训，全国上下充分认识到了民主法制的重要意义并开展了持续探索，取得了一系列法制建设新成就。党的十一届三中全会，开创了改革开放和社会主义现代化建设的新时代，同时也开启了社会主义法治道路建设的新征程。这一时期明确提出要“保障人民民主、健全社会主义法制”，要做到“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”。1978 年 12 月 13 日，邓小平同志在中共中央工作会议闭幕会上提出：“为了保障人民民主，必须加强法制，必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变”。1979 年 6 月 15日，邓小平同志又强调：“为了实现四个现代化，必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。”1982 年，党的十二大首次将“党必须在宪法和法律范围内活动”写入党章。同年 12 月 4 日，第五届全国人大第五次会议审议通过的《中华人民共和国宪法》，明确规定了“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权”，党章和宪法的规定突显了宪法法律的权威，在我国法治建设史上具有
3 标志性意义，意味着作为执政党的中国共产党也不得有超越宪法和法律的特权，在制度上解决了党大还是法大的问题。1984 年，党中央提出“从依政策办事，逐步转变为既要依政策办事，又要依法律办事”的方针。1987 年，党的十三大又进一步强调“法制建设必须贯穿于改革的全过程”。1993 年，党的十四届三中全会提出“各级政府机关都要依法行政、依法办事”。同年，第八届全国人大第一次会议上审议通过的《政府工作报告》中进一步强调要“依法办事、依法行政”。总体来看，从改革开放到 20 世纪 90 年代初期这一阶段出台了宪法、刑法、民法通则以及三大诉讼法等一批基础主干法律法规，法制建设的“四梁八柱”基本立起来了，整体侧重于制定经济发展、政府管理方面的法律法规。“从 1979 年到 1993 年，全国人大及其常委员制定的约 130 个法律中，反映政府经济、行政管理性的法律约 70 来个，占一半多。” 2.第二阶段：1997 年至 2011 年 这一阶段国家治理的主要特点是强调建设“法治国家”，主要任务是要依法治国，建设法治政府，进一步完善中国特色社会主义法律体系。1997 年，党的十五大明确提出要“依法治国，建设社会主义法治国家”，这是我国历史上首次提出要建设社会主义法治国家，
4 具有非常重要的历史意义，开启了法治建设的新征程。随后，1999 年，第九届全国人大第二次会议审议通过的第三次宪法修正案明确规定“中华人民共和国实行依法治国，建设社会主义法治国家”。同年 11 月，国务院发布了《关于全面推进依法行政的决定》，明确提出“依法行政是依法治国的重要组成部分”。2002年，党的十六大提出“依法治国是党领导人民治理国家的基本方略”，蕴含着党要依法执政的重要思想。2004 年 3 月 14 日，第十届全国人大第二次会议通过的第四次宪法修正案将“国家尊重和保障人权”载入宪法，翻开了我国人权保障的新篇章，此后出台了三个《国家人权行动计划》，还举办了北京人权论坛，“将保障人民的生存权和发展权放在首位”，逐渐走出了一条适合我国国情的人权发展道路。2004年3月，国务院颁布了《全面推进依法行政实施纲要》，提出“全面推进依法行政，经过十年左右坚持不懈的努力，基本实现建设法治政府的目标”。2007 年，党的十七大报告要求“实现国家各项工作法治化”，体现出法治建设的目标与任务的广泛深入。2010 年，国务院发布《关于加强法治政府建设的意见》，“明确要求加强依法行政工作考核”。2011 年 1 月，吴邦国同志指
5 出中国特色社会主义法律体系已经形成。至此，我国法治建设取得了阶段性的重大成就。
3.第三阶段：党的十八大以来的法治建设新时代 这一阶段国家治理的主要特点是突出强调“全面依法治国”，主要任务是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。2012 年 11 月 8 日，黨的十八大明确提出“要加快建设社会主义法治国家，全面推进依法治国”。2013 年 11 月 12 日，党的十八届三中全会提出要建设“法治中国”，提出“必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进”，表明法治建设要在国家治理各个方面全方位系统性地展开。2014 年 10 月 23 日，党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，首次将“完善的党内法规体系”作为中国特色社会主义法治体系的五大基础主干体系之一，开启了依法治国和依规治党有机统一的法治新时代。这是我们党历史上首次以“全面依法治国”为主题召开全会，把法治建设提高到了前所未有的高度。2017 年10 月 24 日，党的十九大强调“全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障”，进一步明确了依法治国与中国特色社会主义的内在关系。2018 年3 月 11 日，第十三届全国人大第一次会议通过的第五
6 次宪法修正案，将“健全社会主义法制”修改为“健全社会主义法治”，从而与建设社会主义法治国家相对应。在宪法第二十七条中增加了国家工作人员宪法宣誓制度，此后由各级人大任命的行政机关、监察机关、审判机关和检察机关干部都要举行宪法宣誓仪式，这是尊崇宪法权威的重要举措。同年 3 月，中共中央印发了《深化党和国家机构改革方案》，提出“组建中央全面依法治国委员会，负责全面依法治国的顶层设计、总体布局、统筹协调、整体推进、督促落实”，进一步理顺了全面依法治国的体制机制。2019 年 10月 31 日，党的十九届四中全会提出我国国家制度和国家治理体系的显著优势之一就是“坚持全面依法治国，建设社会主义法治国家，切实保障社会公平正义和人民权利”。2020 年 10 月 29 日，党的十九届五中全会公报明确指出，“十三五”时期，全面依法治国取得重大进展。公报还明确提出基本建成法治国家、法治政府、法治社会是到二〇三五年基本实现社会主义现代化的远景目标之一。
总的来看，改革开放以来，经过几十年的法治建设，我们已经建立起了中国特色社会主义法律体系，依法治国的法治观念已经深入人心，各级党委政府的法治意识和法治能力也已普遍增强。特别是党的十八大以
7 来，我国法治建设全面提速，法治国家、法治政府、法治社会建设全面铺开，新时代国家治理驶入了法治化的快车道。新时期实现国家治理体系和治理能力现代化的中心工作就是以习近平法治思想为指导，深刻理解全面推进依法治国的大政方针，统筹兼顾、重点突出、久久为功，充分发挥法治在国家治理现代化过程中的引领、规范和保障作用。国家治理体系现代化的核心是要通过法治的方式形成体系完整、内容科学、协调统一的国家治理体系。国家治理能力现代化的核心是要提高全社会的法治思维和法治能力，尤其要提高各级领导干部运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定的能力。
二、国家治理法治化的内涵 法治是治国理政的基本方式，法治实施水平很大程度上决定了国家治理的现代化水平。2014 年，党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中明确提出要通过全面依法治国，推进国家治理体系和治理能力现代化。其后，许多专家学者围绕法治与国家治理现代化展开了热烈讨论。有的学者提出：“法治是国家治理现代化的核心，法治理念下的国家治理现代化要求实现国家治理的法治化”；有的学者提出：“依法治国是推进国家
8 治理现代化的重要内容和主要途径，而推进国家治理体系和治理能力现代化，核心是要推进国家治理法治化。”除此之外，还有不少学者从不同角度强调了法治对实现国家治理现代化的重要性。总的来看，学界普遍认为国家治理体系和治理能力现代化的核心和关键就是国家治理法治化，而国家治理法治化则主要包括国家治理体系的法治化和国家治理能力的法治化两个方面。
1.国家治理体系法治化 国家治理体系从具体内容来分，可以分为经济体系、政治体系、文化体系、生态文明体系等若干领域。从我国的体制机制来看，我国的国家治理体系从不同角度可以概括为“三个部分”“四个方面”“五个层次”。相应地，实现国家治理体系的法治化，也可以分别从这几个角度来论述。
按照国家治理体系所规范的对象来划分，主要是国家、政府和社会，相应地，整个国家治理体系的内容也可以划分为三个部分。国家治理体系法治化的路径就可以通过以下三个方向去实现，即：依法治国建设法治国家，依法行政建设法治政府，依法治理建设法治社会。要想实现国家治理体系的法治化就要“坚持
9 法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。党的十九大提出，从 2020 年到 2035 年，要基本建成法治国家、法治政府、法治社会，正是对应这三个部分的总体要求。这三个部分中当前存在的突出问题主要有：在法治国家方面，部分领域的法律制度跟不上经济社会发展的需要；在法治政府方面，考核督查机制不健全、如何培养和监督领导干部这个“关键少数”的体制机制还有待完善；在法治社会方面，公民依法参与国家治理的渠道不太畅通、普法机制还有待完善。
按照国家治理体系中制度的制定主体来划分，主要是党委、人大、政府和社会四个方面。其中，国家监察机构出台的制度主要侧重于党内监督，可以归入党委主体方面的范畴；法院和检察院系统的制度主要是围绕法律法规出台的司法解释，可以归入人大主体方面的范畴。首先，党委是党内法规制度制定的主体。党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，取得了辉煌的成果，党的领导更加坚强有力，领导方式更加注重法治思维和法治方式的运用。无论是反腐败还是全面深化改革都得到了党政军民学各方面的积极拥护，政治领导能力和组织领导能力得到了显著增强。首先，国家治理的法治化要坚持党的领导，在党的领导下统筹协调各方，通过法治方式推进国家治理
10 的规范化、现代化。其次，人大是法律法规制定的主体，必须始终坚持在党的领导下，按照法定权限和程序，制定、修改、废止、解释法律法规。虽然我国已经形成了中国特色社会主义法律体系，但随着经济社会的发展，还需要与时俱进不断完善，确保重大改革于法有据，用法治思维和法治方式全面深入推进改革不断向前发展。再次，政府是政府规章和规范性文件的制定主体。政府规章和规范性文件是国家治理体系的重要组成部分，因其制定时效强，对社会各个领域的规范比较及时，在国家治理体系中占据重要位置。由于多年来的积累，一些规章制度、政策文件该废止的没有废止、该修改的没有及时修改，导致了国家治理体系内部存在不协调、不一致现象。最后，社会是“软法”的制定主体。这主要是涉及民间的各种组织和团体制定的一些社会规范，如各地行业组织协会出台的一些规范措施，一些公民自治组织约定俗成的风俗习惯等。整体尚未形成系统完整的制度体系，零散分布于各个行业、各个区域，需要加强规范管理，及时予以引导。2020 年 12 月 7 日，中共中央印发的《法治社会建设实施纲要（2020-2025 年）》也明确规定，要加强对社会规范制订和实施情况的监督，制订自律性社会规范的示范文本，使社会规范制订和实施符合
11 法治原则和精神。充分发挥社会规范在协调社会关系、约束社会行为、维护社会秩序等方面的积极作用。
按照国家治理体系的层级来划分，我国的国家治理体系从纵向上可以概括为“一元两级五个层次”。“一元”是指我们国家的法规、规章、规范性文件等各个方面的制度整体统一于社会主义国家治理体系；“两级”是指中央和地方两级；“五个层次”是指整个国家治理体系可以大体分为中央和国家、省级、市级、县级、乡镇级五个层次。我国国家治理的基本模式是黨委领导，人大、政府协调贯彻落实，自上而下层层推进的模式。首先是党中央会议或者文件提出国家治理新主张，然后由全国人大审议通过宪法修正案、政府工作报告，制定、修改、废止相关法律法规的方式，将党的主张及时上升为国家意志。国家治理体系的法治化就是要求各级党委、人大、政府要建立健全法规、规章和规范性文件体系，并使之有机结合、协调统一。
2.国家治理能力法治化 宏观来看，国家治理能力可以概括为“思想引领能力”...
相关热词搜索： 党课 讲稿 法治