“第一书记”嵌入精准脱贫的行动类型与行动策略研究 ——以西部深度贫困乡 S 乡为个案
刘恒 （西南政法大学 政治与公共管理学院；重庆 401120）
摘要：精准脱贫是实现小康社会的关键抓理。“第一书记”在精准扶贫精准脱贫过程中发挥了带头示范作用。如何保持“第一书记”的高质量扶贫效果与建构“第一书记”扶贫的长效机制，需要克服短期效应、形式主义、政绩竞赛等问题，需要重新审视第一书记的服务动机与扶贫行动之间的关系。基于此，本文的研究问题是：存在哪些“第一书记”嵌入精准脱贫场域的行动类型？不同行动类型产生怎样的行动策略？上述行动策略产生哪些影响？本文以韦伯的社会行动理论为理论切入点，以西部深度贫困乡 S 乡为案例观察对象，从“动机-行动”视角探讨扶贫“第一书记”嵌入精准脱贫场域的行动类型，分析不同类型第一书记为实现精准脱贫任务而展开的诸种行动策略及其运行逻辑。研究发现：（1）存在官僚行动型、村庄能人型、价值实现型、目的合理型四种“第一书记”行动者类型。（2）在精准脱贫过程中，不同行动者类型的“第一书记”具有不同的表现特征和行动策略，需要制定针对性的激励手段建立脱贫长效机制。
关键词：第一书记；“动机-行动”视角；行动类型；行动策略；案例研究
一、问题的提出 “第一书记”是从各级党委政府、企事业单位选派优秀年轻干部或者后备干部到村担任落实帮扶责任、推动扶贫事业的基层党组织负责人。在乡镇党委领导和指导下，依靠村党组织、带领“两委”成员开展工作。“第一书记”的主要职责任务是帮助建强基层组织、推动精准扶贫、为民办事服务、提升基层治理水平。“第一书记”的党组织关系转到村，但人事关系在原单位，任期一般两年及以上，由县党委组织部、乡镇党委和派出单位共同管理 ① （中国政府网，2015）。
① 国务院扶贫网：《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知（2015 年 5 月）》， http://www.cpad.gov.cn/art/2015/5/13/art_50_13584.html.
随着脱贫攻坚工作的深入推进，“第一书记”作为顶层设计的关注焦点，被赋予了乡村振兴与基层治理的新时代含义。选派“第一书记”的制度安排是在全面建成小康社会、打赢脱贫攻坚战的背景下实施的由上级临时派遣优秀党员干部到村开展以贫困治理为核心的乡村治理任务。安徽省率先开始“第一书记”的扶贫实践探索，早在 2001 年，安徽省就从省、市、县机关分批选派党员干部到贫困村以及后进村担任党组织“第一支书” ① ，此后其他省份如福建（2007）、河南（2010）、浙江（2015）等也陆续开展了“第一书记”制度实践。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020 年）》的颁布标志着“第一书记”嵌入扶贫场域实践的开始,各省在中央扶贫文件的指导下制定相应的扶贫规划，并在规划中明确提出派遣“第一书记”驻村扶贫的制度。这一制度延续下来，并伴随着习近平总书记提出“精准扶贫”理念 ② 进一步推广。作为正式制度确立下来的标志是中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见》，文件明确要求“在各省（自治区、直辖市）现有工作基础上，普遍建立驻村工作队（组）制度，可分期分批安排，确保每个贫困村都有驻村工作队（组），每个贫困户都有帮扶责任人” ③ 。此后，围绕“第一书记”驻村扶贫的精准制度设计，干部驻村帮扶制度、④ 贫困村第一书记“全覆盖”制度、 ⑤ 选派“第一书记”工作长效机制 ⑥ 等制度的全面铺开，表明“第一书记”已经成为加强基层治理的重要力量 ⑦ 。因此，“第一书记”研究越来越得到学术理论界的关注。已有对“第一书记”扶贫实践的研究文献，主要有制度设计视角、个体视角两种视角。一是制度设计视角。有较多研究关注了科层制的制度设计下“第一书记”的角色定位问题。“第一书记”在村庄治理中实际上扮演者“政府代理人”与“村庄当家人”双重角色 ⑧ （尹利民、况伟，2018：49），一方面作为外生力量的“第一书记”在开展工作过程中实现了一次社会资源的广泛动员，他们通过各种方式和渠道争取资源，丰富了乡村公共产品与公共服务的供给主体，在一定程度上改善了所在村的公共产品与公共服务的供给现状，促进了农村基层组织建设和农村各项事业的发展，加强了党和群众的联系，是群众路线制度化在新时期的一种尝试。（王丹
① 南方周末：《党委第一书记今昔（2012 年 7 月）》http://www.infzm.com/wap/#/content/78407. ② 求是网:《精准扶贫、精准脱贫重要思想是打赢脱贫攻坚战的根本指针（2017 年 112 月）http://www.qstheory.cn/llqikan/2017-12/18/c_1122126726.htm. ③ 中国政府网：《关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见（2014 年 1 月）》http://www.gov.cn/zhengce/2014-01/25/content_2640104.htm. ④国务院扶贫网：《建立精准扶贫工作机制实施方案（2014 年 5 月）http://www.cpad.gov.cn/art/ 2014/5/26/art_50_23765.html. ⑤ 人民网：《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知（2015）》，中组部、中央农办、国务院扶贫办，http://politics.people.com.cn/n/2015/0501/c1001-26934818.html. ⑥中国政府网：《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018 年 2 月）》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.html. ⑦ 中国政府网：《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见（2018 年 2 月）》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-02/04/content_5263807.htm ⑧ 尹利民,况伟.代理人抑或当家人:第一书记的双重角色与融合——基于 G 镇的经验[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2018,49(02):49-55.
莉、武力，2015：33；扈红英等，2014:29）。
① 刘湖北（2018:54）认为，“第一书记”制度实践实际上是对科层制的一种“悖离”，不同的“第一书记”在扶贫中的不同实践方式从而带来的利益嵌入、关系嵌入等一系列嵌入型实践逻辑，具体表现为“弹性”执行，即 “第一书记”个人工作方式的呈现 体现“第一书记”个人能力，实现资源的优化利用、最大程度的实现“第一书记”个人资本的利用，契合了“第一书记”政策中“以人为本”的工作要求，为“精准扶贫”事业带来了扶贫资源的总量扩大，促进了扶贫资源与社会资源的有效结合。
② 另一方面，“第一书记”的实践效果的发挥也会受到上级政府目标设置权责不匹配与原单位有限资源的限制，也可能出现驻派干部与村干部之间利益“共谋”、“乡村闭合”的不利后果（许汉泽、李小云，2017：82）。
③ 此外，“第一书记”的行动受政策目标、群众需求的影响而在政府部门和帮扶对象之间抉择。“第一书记”代表执行权威，使得国家政策得以有效落实，同时又受到上级的刚性考核，因此“第一书记”会充当积极的政策倡导者、宣传者和实施者。（尹利民、况伟，2018：51）。
④ 杨丽君（2016:1-5）认为这种制度设计本身的不合理、不切实际影响了政策落实。
⑤ 王雨磊（2017：26）提出精在准扶贫中存在总体权力、技术权力和实践权力三种权力格局，三种权利格局不是相互割裂的，相互制约和依赖，共同构成村庄治理的权利格局，应梳理好总体权力、技术权力与实践权力的传统以及彼此之间的关系， ⑥ 理顺基层治理这时，作为第三方介入的“第一书记”，便能起到调解作用，另一方面也要处理好外来干部与村庄领导人之间的关系，最大限度地发挥下乡干部对村民自治的积极作用，实现下乡干部与村庄治理的有机融合（陈国申、孙丰乡，2017:75）。⑦ 谢小芹（2016：12）针对“第一书记”嵌入角色问题，对广西圆村“第一书记”驻村脱贫实践的研究，提出了“接点治理”的分析框架。二是个体研究视角。“第一书记”作为个体能动者，对行为的选择不仅受到具体政策制度环境等客观因素的影响，也受个体行为动机、激励因素的影响。
⑧ 黄娟娟（2018:55）等人通过对“第一书记”驻村对贫困农户收入影响的实证研究，肯定了驻村制度的有效性，并认为应当完善对“第一书记”人选的考察、监
① 王丹莉,武力.干部驻村:西藏乡村基层治理方式再透视——基于西藏六地一市干部驻村的问卷调查[J].河北学刊,2017（164-169）
② 刘湖北、闵炜琪.科层制的嵌入与执行背离——“第一书记”精准扶贫的实践逻辑[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2018(51). ③ 许汉泽、李小云.精准扶贫背景下驻村机制的实践困境及其后果——以豫中 J 县驻村“第一书记”扶贫为例[J].江西财经大学学报,2017(82). ④ 尹利民,况伟.代理人抑或当家人:第一书记的双重角色与融合——基于 G 镇的经验[J].南昌大学学报(人文社会科学版),2018,49(02):49-55. ⑤ 杨丽君.政策执行之殇———为什么杨改兰家被界定为“非贫困户”[J].P 季刊,2016(5)． ⑥王雨磊.村干部与实践权力——精准扶贫中的国家基层治理秩序[J].公共行政评论,2017,10(03):26-45+213-214. ⑦ 陈国申、孙丰香、宋明爽.嵌入型村干部与村民自治的冲突及调谐——对下乡干部的考察[J].经 济社会体制比 较 2017（75）. ⑧ 谢小芹.“接点治理”:贫困研究中的一个新视野——基于广西圆村“第一书记”扶贫制度的基层实践[J].公共管理学报,2016(153).
督和考核制度，选择有能力、有责任心的优秀干部，进一步提高驻村帮扶的扶贫效率。
① 卢冲和庄天慧（2016：74）通过对驻村干部胜任力与贫困村脱贫成效进行实证研究发现，提高驻村干部因村派人精准匹配度，有利于发挥驻村干部胜任力对贫困村脱贫成效的作用。②舒全峰等（2018：51）基于西南地区 SY 村的田野个案，探讨了第一书记的公共领导力影响村庄集体行动的机制。研究发现第一书记能够显著地提升村庄集体行动能力，其深层次原因在于融入村庄社会的第一书记具备相对较高的公共领导力，通过在村庄社会重建信任和再造权威，建立起集体行动的基础，继而借助于国家资源的输入，通过资源整合与策略化动员，促成村庄集体行动的达成，提升农村公共治理水平。③ 覃志敏，岑家峰（2017：164）从干部驻村扶贫减贫逻辑的视角指出干部资源动员能力是影响扶贫效果的重要因素，因此要增强驻村干部责任意识，融入乡村社会，积极发掘和培育贫困村治理“能人”和推动社区组织化，也需要相关部门完善驻村帮扶制度，强化促进贫困村内源发展的政策内容，并制定相应的激励与考核措施，推进驻村干部持续有效助村脱贫。④ 陈庆立和左停（2018:18），探讨了干部愿意驻村和不愿意继续驻村的原因。由此引发对“第一书记”激励政策的探讨，当前“第一书记”的激励政策还有待完善，具体奖惩指标有待细化， ⑤ 同时存在县乡基层单位的干部职数少，晋升空间很有限等现实问题（王卓、罗江月，2018:14）。
⑥
总的来说，制度设计、政策执行、个人激励等因素影响了“第一书记”的行为选择，而客观资源条件、角色冲突、利益权衡限制了“第一书记”制度作用的有效发挥。然而，从国家-社会和激励因素方面研究，忽略了作为行动者个体的“第一书记”随环境背景具体选择情境变化而做出行动的动态过程，缺乏对“第一书记”主观性的内在关注。基于此，本文的核心问题是：存在哪些“第一书记”嵌入精准脱贫场域的行动类型？不同行动类型产生怎样的行动策略？本文以“动机-行动”框架为切入视角，以西部深度贫困乡 S 乡为案例观察对象，探讨“第一书记”嵌入精准脱贫的行动者类型，对不同类型下的“第一书记”行为动机和决策行为进行描述，探讨“第一书记”作为外来帮扶力量嵌入精准脱贫过程中的面临的具体情境、行为特征、影响因素，试图厘清不同类型条件下的“第一书记”为实现精准脱贫而展开的诸种行动策略及其运行逻辑。本文的案例以 S 乡为例，简要介绍案例情况。
① 黄娟娟,尚华.精准扶贫政策下的贫困户劳动收入增加分析——基于华东重点扶贫市临沂的贫困户数据[J].调研世界,2018（39）. ② 卢冲、庄天慧.精准匹配视角下“第一书记”胜任力与贫困村脱贫成效研究[J].南京农业大学学报(社会科学版),2016(156). ③ 舒全峰,苏毅清,张明慧,王亚华.第一书记、公共领导力与村庄集体行动——基于 CIRS “百村调查”数据的实证分析[J].公共管理学报,2018(51). ④ 覃志敏、岑家峰.精准扶贫视域下干部驻村帮扶的减贫逻辑——以桂南 s 村的驻村帮扶实践为例[J].贵州社会科学,2017(163). ⑤ 陈庆立、左停.选派干部驻村意愿分析——基于 L 县远郊 D 乡的调研[J].西北农林科技大学学报(社会科学版), 2018（63）. ⑥ 王卓、罗江月.扶贫治理视野下“驻村第一书记”研究[J].农村经济,2017(8).
（一）案例基本情况
1. S 乡基本情况 S 乡位于重庆市 SZ 县中部，幅员面积 150 平方公里，辐射 7 个行政村，共 34 个村民小组。2016 年底，S 乡户籍人口 3042 户，共 8168 人，全乡劳动力 4965 人，占全乡总人口的 61%，农民人均可支配收入 10345 元。S 乡内基础设施状况并不理想，现有乡中心小学校 1 所，村小 2 所，教师共 34 人，在校学生共 295 人；全乡现有乡卫生院 1 所，医生 8 人，开放床位 13 张，乡内有村卫生室 6 所，乡村医生 6 人。经济发展水平较低，贫困面大、贫困程度深、贫困人口多，是全市确定的深度贫困乡。贫困发生率高、贫困人口占比高、贫困村占比高。全乡共有建档立卡贫困户 465 户 1590 人，贫困发生率从 19.5%下...
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