改革开放以来推进中国农业现代化的政策轨迹

农业是国民经济的基础，是稳民心、安天下的战略产业。对于农业在国民经济全局中的地位和作用，2013年中央一号文件做出了准确而生动的评价：“农业农村形势好，为我国综合国力在国际风云变幻中大幅提升，为现代化建设在重重风险挑战中昂首迈进，为党和国家事业在各种困难考验中兴旺发达，注入了强劲动力，增添了应对底气，赢得了战略主动。”正是基于对农业现代化重要性的深刻认识，从1978年十一届三中全会开始，在社会主义现代化建设过程中，中央始终把农业工作摆在全局的重要位置，1982—1986年连续出台的五个一号文件突破了体制束缚，建立了以联产承包为主要内容的生产责任制，从而巩固了农民的生产经营自主权，充分调动了农民的生产积极性，极大解放了农村社会生产力，初步构筑了适应发展社会主义市场经济要求的新体制框架，使农村经济焕发出前所未有的新活力。进入新世纪，特别是2004年以来，中央连续出台十个一号文件，确立了重中之重、统筹城乡、“四化同步”等“三农”工作的战略思想，制定了“多予少取放活”、“工业反哺农业、城市支持农村”等重大政策，保障了粮食产量实现“九连增”，农民增收实现“九连快”，农业综合生产能力迈上新台阶。纵观改革开放以来中国农业现代化建设历程，十五个涉农中央一号文件勾画出了一条推进农业现代化进程的政策轨迹，这条连贯的强农惠农富农政策轨迹从制度保障的层面反映了对中国特色农业现代化道路的探索历程。在2013年一号文件出台之际，回顾和梳理改革开放以来十五个一号文件的政策轨迹，可以清楚地看到，改革开放以来农业农村发展实现了历史性跨越，中央推动农村改革发展的大政方针完全正确，所出台的强农惠农富农政策卓有成效。鉴往而知来者，温故而知新，伴随着工业化、城镇化的深入推进，中国农业正在进入高投入、高成本、高风险的发展时期，保障国家粮食安全任务艰巨，农村人口老龄化趋势明显，农业资源要素流失加快，面对诸多严峻挑战，回顾和总结以往一系列的工作，可以作为继续探索推进中国特色农业现代化的镜鉴。

一、中央一号文件的历史地位和作用

邓小平同志说：“农业的发展一靠政策、二靠科学”。①中央一号文件是党中央解决“三农”问题的标志性政策工具，也是不断总结新经验、解决新问题的产物。追溯中央一号文件出台的历史，可以看到中央一号文件权威性地位的形成还具有历史的偶然性。其实，为统一农村改革起步阶段全党的思想认识，进一步解放农村社会生产力，中央在1981年就决定在广泛深入调研基础上，出台文件解决包产到户的性质问题，由于当年的农村工作会议时间是1981年12月，中央最后审定已到年终，原拟在1981年出台的文件便作为1982年的一号文件发出了。这在时间上本属巧合，但因为1982年一号文件深受农民拥戴，群众反响特别强烈，中央便决定此后每年年末开会，年初发布一号文件，以显示农业政策的重要性和权威性，连续五年遂成惯例。改革开放以来的实践证明，连续出台中央一号文件的1982—1986年和2004—2013年分别成为中国农业现代化发展的两个黄金时期，一号文件在农村改革进程中发挥了巨大的推动作用。

（一）关于1982—1986年中央一号文件

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》（即1982年中央一号文件）。《纪要》指出：目前，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制，包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，包产到户、到组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制，反映了亿万农民要求按照中国农村的实际状况来发展社会主义农业的强烈愿望。不论采取什么形式，只要群众不要求改变，就不要变动。各级党的领导应向干部和群众说明，我国农业必须坚持社会主义集体化的道路，土地等基本生产资料公有制是长期不变的，集体经济要建立生产责任制也是长期不变的。由此可见，1982年的一号文件明确了包产到户、包干到户或大包干都是社会主义集体经济的生产责任制，是社会主义农业经济的重要组成部分。这一结论是对马克思主义农村理论与学说的发展，是对我国农村改革的重大理论创新，标志着中国农村改革与发展从此进入了崭新的阶段。

1983年1月2日，中共中央印发《当前农村经济政策的若干问题》（即1983年中央一号文件），对农业发展规划、农村发展道路、稳定和完善农业生产责任制以及农村领导体制等十四个方面作了规定，其核心内容是明确当时农村工作的主要任务是稳定和完善农业生产责任制， 从两方面改革人民公社的体制。这个文件深化和延续了中央第一个“一号文件”的基本精神。从理论上说明了家庭联产承包责任制“是在党的领导下我国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”，澄清了农业生产责任制推行过程中人们产生的思想困惑。农民说这个文件给他们“松了绑”、“指了路”、让他们“开了心”。邓小平说：“一号文件很好，政策问题解决了。”①

1984年1月1日，中共中央发出《关于1984年农村工作的通知》（即1984年中央一号文件）。指出1984年农村工作的重点是：在稳定和完善生产责任制的基础上，提高生产力水平，梳理流通渠道，发展商品生产。要求土地承包期一般延长到十五年以上，以鼓励农民增加投资，培养地力，实行集约经营，生产周期长的和开发性的项目，如果树、林木、荒山、荒地等，承包期应当更长一些，制止对农民的不合理摊派，减轻农民的额外负担，农村工业适当集中于集镇，发展林牧渔业；加强农村工作的领导，提高干部的素质；加强农村思想政治工作和文化教育工作。文件强调继续稳定和完善家庭联产承包责任制，将土地承包期由三年延长到十五年以上，这就使农民能安心从事生产周期较长的农业发展项目，有力地促进了农村生产的综合协调均衡发展。

1985年1月1日，中共中央、国务院发布《关于进一步活跃农村经济的十项政策》（即1985年中央一号文件）。文件的主要内容是：第一，改革农产品统购派购制度；第二，大力帮助农村调整产业结构，继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针；第三，进一步放宽山区、林区政策；第四，积极兴办交通事业；第五，对乡镇企业实行信贷、税收优惠；第六，鼓励技术转移和人才流动；第七，放活农村金融政策，提高资金的融通效益；第八，按照商品经济的要求，积极发展和完善农村合作制；第九，进一步扩大城乡经济交往，加强对小城镇建设的指导；第十，发展对外经济、技术交流。这个一号文件载入史册的亮点是针对农产品丰富后“运难”、“卖难”等新情况，取消了三十年来农副产品统购派购制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策，帮助农业调整产业结构。这标志着农村改革开始转向发展农村商品经济的第二步改革阶段，为农产品走向商品化、农民实现增收、农村经济走向繁荣拓展了新的渠道。

1986年1月1日，中共中央、国务院发出《关于1986年农村工作的部署）（ 即1986年中央一号文件）。文件指出，1986年农村工作总的要求是：落实政策，深入改革，改善农业生产条件，组织产前产后服务，推动农村经济持续稳定协调发展。为达到这个目的，必须进一步摆正农业在国民经济中的地位，坚定不移地把以农业为基础作为一个长期的战略方针；依靠科学，增加投入保持农业稳定增长；深入进行农村经济改革；切实帮助贫困地区逐步改变面貌；加强和改进对农村工作的领导。这个一号文件有两个亮点：一是肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行；二是针对农业连续多年增产后盲目乐观情绪造成的农业生产停滞、徘徊和放松倾向，强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。这就为二十世纪八十年代后半期增强我国农业发展后劲提供了政策支持和理论准备。

改革开放初期的五个一号文件顺应历史发展的潮流，反映了广大农民的心声，记载了改革开放初期农村改革的历史进程和前进步伐，推动农村由贫困走向富裕，得到了广大农民的支持与拥护，有的农民说，1982年一号文件使我们致富“开了窍”，1983年一号文件使我们致富“上了道”，1984年一号文件使我们致富“顾虑消”，好像吃了“定心丸”，1985年一号文件改革统购更像吃了“舒筋活络丸”，1986年一号文件增加投入就像“强心剂”。 1987年1月20日， 中共中央发出《把农村工作引向深入》，这是接受了1986年全国农村工作会议的建议，认为应当加强农业立法，使成功经验和有效措施步入制度化和规范化的轨道。此后直到2004年，尽管在十八年中中央对于农业发展采取了许多行之有效的政策与措施，但都没有以“一号文件”的形式进行发布。

（二）关于2004—2013年中央一号文件

进入新世纪后，农村改革和现代农业建设面临新情况，由于城乡二元结构长期积累的各种深层次矛盾集中出现，全国农民人均纯收入连续多年增长缓慢，农民增收困难成为农业和农村发展面临的突出问题。2004年2月8日，中共中央发布了《中共中央、国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，这是改革开放以来的第六个中央一号文件。文件强调坚持“多予、少取、放活”的方针，发布了增加投入、“两减免”、“三补贴”、拓宽收入渠道等多项惠农政策。在多项利好政策的共同推动下，我国农业发展出现重大转机，实现了较大幅度的粮食增产和农民增收。据统计，2004年农民人均纯收入2936元，实际增长6.8%，粮食增产9%，是1997年以来增长幅度最大的一年。

为了保持农村发展的好势头，努力实现粮食稳定增产、农民持续增收，农村经济社会全面发展，2005年1月30日，中共中央颁布了改革开放以来的第七个中央一号文件——《关于进一步加强农村工作 提高农业综合生产能力若干政策的意见》，强调要把加强农业基础设施建设，加快农业科技进步，提高农业综合生产能力，作为一项重大而紧迫的战略任务，切实抓紧抓好。为了构建粮食增产、农民增收的长效机制，第七个一号文件稳定、完善和强化了扶持农业发展的政策，进一步调动了农民的积极性。

2006年中央一号文件《中共中央、国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》提出了建设社会主义新农村，这是在我国总体上已进入以工促农、以城带乡发展阶段的背景下，加快农村全面小康和现代化建设步伐的重要举措。从文件内容看，这个文件已不再仅限于单纯的经济建设方面，还涉及到政治和文化建设等方面，深化了对解决“三农”问题的认识。中央对“三农”的全方位支持措施，为社会主义新农村建设带来了新的发展机遇。

2007 年 1 月 29 日，《中共中央、国务院关于积极发展现代农业 扎实推进社会主义新农村建设的若干意见》（即第九个一号文件）颁布，文件强调发展现代农业是社会主义新农村建设的首要任务，建设现代农业的过程，就是改造传统农业、不断发展农村生产力的过程，就是转变农业增长方式、促进农业又好又快发展的过程。这个一号文件纠正了新农村建设过程中出现的“重视生产不够、改善生产条件不利”等问题，顺应了农业发展的现代化、规模化发展趋势。文件提出的加大对“三农”的投入力度、加快农业基础建设等系统性、综合性政策措施为发展现代农业、推进社会主义新农村建设提供了制度保障。

2008年中央一号文件《中共中央、国务院关于切实加强农业基础建设 进一步促进农业发展农民增收的若干意见》贯彻了党的十七大对“三农”工作的新要求，明确提出“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。文件之所以强调加强农业基础地位，其背景情况是食品价格上升造成2007 年 CPI 超预期走高，同比上涨 4.8% ，高于3%的预定目标。鉴于影响农产品生产的直接原因是农业基础设施薄弱，文件提出加快构建强化农业基础的长效机制，深入推进农业结构战略性调整，从而保障农产品供求总量平衡、结构平衡和质量安全，再一次把农业的基础地位提到一个新的高度。

2009年一号文件出台前，席卷全球的国际金融危机持续蔓延、世界经济增长明显减速，对我国经济的负面影响日益加深，对农业农村发展的冲击不断显现。在这样的背景下，为巩固农村经济发展、促进农民持续增收，中央出台了一号文件《中共中央、国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》。《意见》围绕稳粮、增收、强基础、重民生，加大了对农业的支持保护力度，强化了现代农业物质支撑和服务体系，积极推进城乡经济社会发展一体化，防止粮食生产滑坡和农民收入下降，确保了农业稳定发展和农村社会安定。

2010年中央一号文件《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度 进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》确定了“稳粮保供给、增收惠民生、改革促统筹、强基增后劲”的基本思路，指出了在我国农业开放度不断提高，城乡经济关联度显著增强的背景下，需要通过加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础，进而完成破除城乡二元结构的任务。这个文件在延续并拓展既有政策的基础上，出台了一系列统筹城乡发展的工作措施，拓宽了解决“三农”问题的战略视野。

2010年全国有437条河流发生超警洪水，受灾人口达2.1亿，西南地区发生特大干旱，部分地方突发严重山洪泥石流，这说明与经济社会发展的要求相比，水利投入强度明显不足，建设进度明显滞后，保障水平明显偏低。2011年中央一号文件《中共中央、国务院关于加快水利改革发展的决定》锁定了水利改革发展这个主题，这是新中国成立以来中央首个关于水利的综合性政策文件。这个文件并没有局限在水利领域，而是立足国情水情，从战略和全局高度出发，明确了新时期的水利发展战略定位，强调水是生命之源、生产之要、生态之基，鲜明提出水利具有很强的公益性、基础性、战略性，将水利提升到关系经济安全、生态安全、国家安全的战略高度，并且明确要求力争通过五年到十年的努力，从根本上扭转水利建设明显滞后的局面，这加速了防洪抗旱减灾体系等促进水利科学发展的制度体系建设进程。

2012年中央一号文件《关于加快推进农业科技 创新持续增强农产品供给保障能力的若干意见》突出强调农业科技创新的作用，文件指出：实现农业持续稳定发展、长期确保农产品有效供给，根本出路在科技。农业科技是确保国家粮食安全的基础支撑，是突破资源环境约束的必然选择，具有显著的公共性、基础性、社会性。必须紧紧抓住世界科技革命方兴未艾的历史机遇，坚持科教兴农战略，把农业科技摆上更加突出的位置，下决心突破体制机制障碍，大幅度增加农业科技投入，推动农业科技跨越发展，为农业增产、农民增收、农村繁荣注入强劲动力。将农业科技创新作为加快现代农业建设的决定力量，意味着农业发展方式的转变。

2013年中央一号文件《关于加快发展现代农业 进一步增强农村发展活力的若干意见》出台的背景是伴随工业化、城镇化深入推进，我国农业农村发展正在进入新的阶段，呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势。文件的亮点是创新农业生产经营体制，稳步提高农民组织化程度。文件指出农业生产经营组织创新是推进现代农业建设的核心和基础，要尊重和保障农户生产经营的主体地位，培育和壮大新型农业生产经营组织，充分激发农村生产要素潜能。这说明我国农业发展到了从传统农业向现代农业转型跨越的新阶段，农业生产经营方式到了由传统小农生产向社会化大生产加快转变的新阶段，工农、城乡关系到了深度调整和互动融合的新阶段。

二、中央一号文件的现实经验与启迪

改革开放以来的十五个一号文件反映了中国共产党关于“三农”工作的理论创新历程，是一个思想不断解放、眼界不断开阔、认识不断深化的与时俱进的过程。这些强农惠农富农政策，让中国农民真正得到了实实在在的利益，调动了农业生产积极性，促进了农业生产关系的变革，解放了农村社会生产力，提高了农民收入水平，加快了社会主义新农村建设进程。综观改革开放以来十五个中央“一号文件”的颁布与实施，可总结出以下经验：

（一）要尊重农民的首创精神。历史经验证明，源于基层群众的创造，大都具有顽强的生命力，它们一旦获得国家在政策层面的认可，必将快速发展，产生巨大而深远的影响。因此对于农民的首创精神，应给予充分的尊重。江泽民同志说：“一条是不搞土地私有，一条是不改变家庭承包经营，这就是有中国特色的社会主义的农业。”①历史已经见证，以家庭承包经营为基础，统分结合的双层经营制度就发端于亿万农民的创造和实践。追溯农村基本经营制度形成的历史，可以看到，早在1978年以安徽凤阳县小岗村的分田密约一经得到国家政策的支持，包产到户、包干到户就如雨后春笋般地出现在中国农村，并迅速发展。到1982年第一个一号文件出台时，全国农村已有90%以上的生产队建立了不同形式的农业生产责任制。正是坚持了从群众中来、到群众中去的思想路线，顺应历史潮流的发展，尊重广大农民首创精神，1982年的中央一号文件成为确立农村基本经营制度的里程碑，文件的出台大大推动了农村改革历史进程。到1983年底，全国已有1.75亿农户实行了包产到户，占农户总数的94.5%，到1984年这个比例接近100%，至今，统分结合的农村基本经营制度仍然是我党农村政策的基石，对于保证农业发展、维护农民利益仍然具有不可替代的重要作用。

（二）要保持政策措施的延续性。中国社会长期存在的“三农”问题，由于受市场、自然以及城乡二元经济结构交错复杂因素的影响，需要调整的利益方面众多，因而中国农业现代化进程必然是一个长期的过程，解决“三农”问题也必然带有长期性、艰巨性和复杂性，绝不会在短时期内一蹴而就，这就决定了国家出台的强农惠农富农政策必然要具有延续性。从实践看，在1982年第一个中央一号文件解决了家庭联产承包责任制的理论属性后，1983—1986年的四个一号文件都延续了这项政策，并就具体规定进行了深化，一举巩固和确立了农村基本经营制度。2004—2013年的十个一号文件虽然各有亮点，但在促进农民增收、保障重要农产品供给、维护国家粮食安全方面的政策始终保持了较好的延续性，并且扶持措施和投入力度不断加强，为粮食产量实现“九连增”，农民增收实现“九连快”奠定了坚实的制度基础，取得了显著效果。

（三）要适应现代农业不同发展阶段的要求。纵观十五个中央一号文件，在围绕农业现代化建设中心任务保证政策延续性的同时，每个一号文件都适应不同阶段农业发展的条件变化，较好回应了不同阶段农业发展要求，从而增强了政策的针对性。从实践情况看，为深入推进农村改革，逐步建设社会主义商品经济，1985 年一号文件明确宣布取消农产品统购派购制度，实行双轨制，而1986 年一号文件进一步把粮食统购改为合同定购，使我国的农产品流通机制逐渐走上以市场调节为主的阶段。进入新世纪后，适应形势和任务的发展要求，2005年一号文件提出要适应我国工业化发展阶段和政策趋向的变化，按照工业反哺农业、城市支持农村的要求，确立了“多予少取放活”的方针；2006年一号文件作出了“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段”的论断，并据此开展了社会主义新农村建设；2007年根据当今世界农业发展的一般规律，提出了推进现代农业建设的有效措施。伴随着工业化、城镇化深入推进，近年呈现出农业综合生产成本上升、农产品供求结构性矛盾突出、农村社会结构加速转型、城乡发展加快融合的态势，说明我国农业农村发展正在进入新的阶段。因此，2013年一号文件提出了围绕现代农业建设，充分发挥农村基本经营制度的优越性，着力构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合的新型农业经营体系，进一步解放和发展农村社会生产力。

可以预见，只要今后继续尊重农民的首创精神，尊重和保护农民的生产经营自主权，紧扣粮食增产和农民增收的主题，准确判断农业现代化所处的历史方位和阶段，那么今后具有导向意义的强农惠农富农政策必然更有针对性，将会加速推动中国特色的农业现代化进程。

作者系中国农村财政研究会常务副会长

责任编辑：宗宇翔