济南市农业综合执法现状及对策

摘要 阐述了农业综合执法在济南市实践现状，分析其存在的问题，提出了加强农业执法的对策建议，以促进济南农业综合执法工作的开展。

关键词 农业执法；综合现状；对策；山东济南

中图分类号 D922.1 文献标识码 A 文章编号 1007-5739（2016）02-0284-03

Abstract In this paper，the present status of agricultural law enforcement in Jinan City was described. The existing problems in agricultard law enforcement admiustration were analyzed，and some countermeasures were put forward to improve the agricultara law enforcement administration of Jinan City.

Key words agricultural law enforcement；comprehensive present status；countermeasures；Jinan Shandong

《中华人民共和国农业法》第11章第87条第3款规定，县级以上地方人民政府农业行政主管部门应当在其职责范围内健全行政执法队伍，实行综合执法，提高执法效率和水平。我国《行政处罚法》第16条所规定的处罚权的转移制度和第17条规定，行政处罚的授权制度即行政综合执法是指将不同行政机关依法所行使的行政处罚权这种行政职能依法相对集中于一个行政主体，统一实施行政处罚权的制度。也即把本来分别由几个不同单位或部门行使的执法权转移集中到一个部门，由其统一行使。在全面推进依法治国、建设法治政府的形势下，党的十八届四中全会对加强农业法治建设和提高依法行政水平提出了新的更高要求。因此，实行农业综合执法是落实我国《农业法》和《行政处罚法》的重要举措，也是贯彻落实党的十八届四中全会精神的战略性工作。实施农业综合执法也是服务“三农”的迫切需要，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入，必须充分运用法治手段，紧紧围绕“打假、护农、保农、增收”的目标，加大市场整顿力度，切实保护农民利益，保障农业发展、农村稳定，促进农业和农村经济社会全面发展[1-2]。全国已有30个省（自治区、直辖市）、189个市（地）、1 762个县（市）开展了农业综合执法工作[3]，集中行使法律赋予农业行政主管部门的职能。各地市报导了当地的农业综合执法情况，分析了现有的农业综合执法在当地实践中出现的一些问题[4-11]。济南市的农业综合执法工作有效地维护了正常的市场秩序，打击了农业违法行为，较好地维护了消费者的权益，但是在依法治国的大环境下，与农业执法的总要求还有一定的差距。

1 济南市农业综合执法现状

1.1 执法机构基本情况

济南市农业监察支队于2000年3月经济南市编委批准正式组建，属全额预算管理的事业单位，处级建制，隶属济南市农业局领导，经费实行全额预算管理。济南市农业监察支队受济南市农业局委托负责济南市农业执法工作。其职能包括严厉打击坑农害农行为，对违反法律法规的行为和案件进行查处，整顿和规范农资市场经济秩序，为生产者、经营者营造出平等竞争的市场环境，保护广大农民、消费者、厂家、经营单位的合法权益；负责法律法规的宣传教育和普及工作。现核定编制28人，平均年龄35岁，其中大学以上学历占90%以上；拥有高级职称者1人，中级职称者11人，初级职称者7人。内设三科一办，所有人员全部持证上岗。支队自成立以来，按照国家农业部和山东省农业厅关于实施农业综合执法的有关精神，围绕建设一支“政治合格，作风过硬，装备精良，业务精通，执法有力，廉洁勤政”的农业执法队伍的目标，本着“先易后难，健全机构，整体推进”的原则，在全市6个农业县市区建立了农业综合执法机构，执法人员达到120人，在省内率先建立了农业综合执法体系。

1.2 农业执法类型及执法的综合情况

从执法的职能来看，济南市的农业综合执法属于相对集中型，部分执法权集中在济南市农业监察支队来行使，一部分执法权仍然由相关的专业站分头行使。从机构设置来看，济南市农业综合执法的执法模式属于法制机构、执法机构与种子站、植保站、土肥站、农业机械管理站等机构分设，实行几块牌子、几套人马、共同履职。农业综合执法涉及种植业、畜牧兽医、水产、农机四大行业，目前济南市仅在种植业上实行了综合执法，水生野生动物保护执法权由济南市林业局来行使，动物卫生监督、兽药管理、饲料管理、畜牧管理等执法由济南市畜牧兽医局行使。济南市农业局内部的执法也只是一定程度上实行了综合，仍有一部分执法权归属业务站。渔业资源保护、渔业船舶检验等水产执法由济南市渔业办公室来行使，农机安全监督管理、农机牌证监管、农机驾驶员管理和农机维修管理等农机执法由济南市农业机械管理站行使，植物检疫由植保站来行使，肥料监管职能由土肥站行使。济南市农业执法实现了审查审批职能与监督处罚职能相分开、监督处罚职能与技术检验职能相分开。目前济南市农业综合执法只是行政处罚权，行政许可、行业管理、检验检测等职能仍由原机构承担，综合执法内容包括农药、种子、转基因生物安全，农产品质量安全，食用菌菌种安全等。由于从国家农业部到省农业厅都没有成立专门的执法机构，济南市农业监察支队虽然起步较早，但是综合执法的实行受到一定程度的限制，尚存在一些亟待解决的问题。

2 农业综合执法存在的问题

2.1 非执法主体，执法地位很尴尬

我国农业行政执法主体的资格和地位通常都由单行法律、法规、规章制度确定、授权或委托，执法主体关系较乱，力量分散。随着市场经济的发展，农业执法在经济建设中越来越重要。现行农业法律法规对综合执法机构的执法主体都没有明确规定，农业综合执法遭遇没有获得正式法律地位的尴尬。农业综合执法机构无统一的制服，车辆没有执法统一标识，给管理相对人和群众留下一种不统一和不正规的印象，影响了执法的形象，缺乏威慑力。山东省是农业大省，在传统农业向现代农业转型的过程中，长期形成的委托相关专业事业机构执法的局面尚未彻底改变。由于是委托执法，农业综合执法工作不顺畅。农业综合执法机构的性质为事业机构，机构性质影响了参与综合执法工作人员的积极性。

2.2 横向欠协调，执法范围难把握

大农业范围比较宽泛，涉及行业和门类多，法律法规众多，涉及种子管理、农药管理、植物检疫、肥料管理、农业环境监管、动物检疫，以及兽药、种畜禽、渔政、农机安全监理等方面。这对农业执法人员提出了较高的要求，要把众多的法律研究透彻并执行到位，难免会出现操作难、用法不到位、执法不力等问题，而且有的农业领域如肥料等方面农业综合执法法律依据不足。一些农业事业站对综合执法不理解、不支持、不配合、协调较难，农资经营者、农村、农民也对农业综合执法不理解[12-13]。

2.3 纵向不贯通，执法体系不健全

国家农业部和山东省农业厅都没有成立专门的农业综合执法机构，农业综合执法缺乏上下联动、贯通一致的执法体系。济南市目前只有市、县2级农业综合执法机构，济南市的农业综合执法受到一定限制；由于省里没有设置农业综合执法机构，存在着市支队要对多个站所的问题，垂直关系较为复杂，上下衔接还存在问题；与工作性质相互统一的工作机制尚需健全；农业局内部还存在执法权由多单位共同行使，分头执法，各自为政，缺乏统一的农业执法行动方案；跨区域案件的查处工作体系不健全。

2.4 保障经费少，执法装备较落后

济南市是农业大市，农业县多，农业综合执法工作头绪多，执法装备与其他行政执法机关相比明显落后，与现在高科技发展的时代明显不适应。农业行政执法人员长期从事行政执法工作，执法服装却不统一，执法缺乏严肃性和威慑力；交通工具和取证设备明显落后，不能应对专项执法行动或有突发事件等情况；没有维护自身安全的装备，在牟取暴利的造假者面前执法风险增大。所属县级部门经费不足，执法装备明显落后，执法质量难以保证，制约了农业执法工作的开展。

2.5 人员待遇低，职称晋升难度大

由于县区人员力量薄弱，而且流动性大，变动较快，新进人员不具有执法资格，常需要市农业监察支队执法人员奔波于县乡和企业之间，指导县区做好执法；在查处案件时，经常要接触有毒物品，身体健康受到影响，没有接触有毒物品的补贴；市支队的工作性质是行政管理执法却被列为农技推广的事业单位，执法人员同专业站所相比在职称评定上处于劣势。现有人员的职称基本靠参加考试取得，通过评审晋升的寥寥无几。而考试可以获得的基本都是中级资格，以后高级资格的获得还要靠参加评审来完成，后续职称晋升难度大。这些问题都直接影响了从事农业综合执法人员的工作积极性。

3 加快农业综合执法工作的对策

3.1 加强职能转变，明确主体地位

随着全国农业综合执法的普及，建议立法部门修改相关法律法规，对农业综合执法的主体地位予以明确，将农业综合执法机构明确为具有行政执法职能的机构，将农业法律法规赋予的行政处罚权全部交给综合执法机构行使，执法机构成为参照公务员法管理的全额拨款事业单位。分离从事农业技术推广的其他事业站所的执法职能，使其成为以专业管理为职责，只从事新技术的试验、示范、推广职能，不再行使行政管理和执法职能的工作机构。做到同一层级的机构行使的职能不交叉，才能提高执法效率，避免多头执法扰民，减轻当事人的负担。

3.2 健全层级架构，完善体系建设

经过多年努力，水利、海洋渔业、林业等部门都已经建立起较为健全和完善的执法机构和体系[14-20]。在依法治国的形势下，建立上下联动、贯通一致的农业综合执法体系迫在眉睫。建议由省级农业行政主管部门牵头，自上而下建立起覆盖省、市、县的农业行政综合执法垂直管理体系。根据行政权限和工作性质，合理确定上下级机构职能，做到不同层级的机构应行使不同层次的职能。省、市2级农业综合执法机构侧重组织、指导、监督、协调下级农业综合执法机构工作；县级农业综合执法机构侧重具体负责区域内农业执法。

3.3 完善法律体系，提高守法意识

农业综合执法依据实施的法律、法规数量大，现行国家涉及农业管理的法律法规近120个。专业种类多，涉及农业、林业、畜牧、农机等多个行业，专业性强。法条极为分散，执法和守法都极为不便。目前，还没有农业综合执法独立适用的法律规范，直接导致了执法力度的不足，影响了执法的效果和权威。依法治农必须先规范健全完善法律体系建设。理顺、规范和健全农业综合执法依据，必须认真研究农业综合执法的现状，既要合理划分部门之间的职责范围，又要做好法律法规的宣传，提高群众守法、护法、用法的自觉性，对农业综合执法出现的问题及时反馈，监督农业综合执法工作。

3.4 内强干部素质，打造正规队伍

农业执法因涉及的范围广、法规多，具有一定的特殊性。这在客观上要求我们必须建设一支正规化的农业执法队伍，这只队伍要政治合格、业务精通、作风过硬、公正廉洁，才能适应工作需要。目前，济南市农业综合执法队伍包括农业和法律专业技术人员和部队转业干部。对这些人员既要精挑细选，又要按从事的执法内容合理配置。因为农业综合执法涉及的知识面广，执法门类多，专业较为复杂，要定期对执法人员进行农业业务知识的更新和法律知识的培训，扩大其知识面，提高其综合素质。

3.5 外塑执法形象，提高执法威力

2014年7月3日农业部办公厅印发《农业综合执法规范化建设标识标志应用规范》的通知，推荐对农业综合执法机构的办公场所进行标识，执法规范有了好的开端。执法人员的形象是执法形象的重要组成部分，农业执法人员应统一规范着装，树立良好的公众形象。农业综合执法的服装可以参照正规行政执法服装来设计，肩章换成农业执法，带编号。要求执法人员吃苦耐劳、克服困难、谨言慎行，以法律为准绳，全面履行法定职责，从而树立良好的执法形象。另外，农业执法车辆要像其他执法部门一样标识农业执法，这样便于统一执法形象，增强震慑力，也便于接受群众的监督。

3.6 加大职能综合，推进部门整合

职能定位、机构设置、人员编制是农业综合执法规范化建设的前提。山东省临沂市将农业执法、畜牧业执法、农业机械执法整合到一起，为农业局和畜牧局分设的地方提供了参考[21]。山东省青岛市的胶州等地也做出了大综合有益的探索[22]。济南市农业局目前已经实现执法权限的部分综合，下一步要进一步加大执法权限的综合范围，实现农业局的权力清单中行政处罚权全部由济南市农业监察支队来行使。逐步实现农业局内部执法部门的整合，先将种植业、农机、水产等执法部门整合，积累经验后与畜牧业、林业等部门进行整合，将农业领域所有的执法事务实现综合。农业综合执法要按照“谁决策，谁负责”的原则，建立健全决策责任制[22-23]。按照国家依法治农的要求，济南市农业综合执法要结合本地实际开展工作，解放思想，切实加大职能综合步伐，加大综合执法力度，做到法无授权不可为，法定职责必须为。

3.7 确保执法经费，配齐执法设备

执法设备的完善是农业综合执法的基础，执法经费保障是搞好执法工作的前提。市、县2级要争取财政对农业综合执法体系建设投入的支持，应将农业综合执法经费列入部门预算，新增专项资金或者调整现有专项资金的使用范围和用途。要在保障工作正常运转的情况下，配齐和更新执法装备，改善现有的执法条件。

3.8 借力信息手段，统一规范执法

为保障综合执法的合法性、规范性，提高工作效率，增强执法人员的责任感和使命感，济南市可以运用现有的信息化平台，用系统规范执法人员执法过程。将信息化手段融入到农业综合执法工作中，规范办案流程。用信息化手段既将农业综合执法统一标准，又对执法行为进行规范，既便于执法人员间沟通和交流执法信息，利于农业执法部门与其他智能部门的联合执法、组织配合、相互衔接，又便于执法行为接受监督。

4 结语

综上所述，实施农业综合执法是农业行政主管部门转变职能的重要内容；通过法律法规统一规定农业行政执法权由农业综合执法机构集中行使，既能体现执法全局性，又能推动执法综合性，从而避免部门之间工作交叉、职责不清等问题产生；建立综合执法与专业管理的协调运行机制，积极加强信息交流，实现资源共享，才能形成良性的管理合力；加快加大农业局内部部门之间行政执法职能整合范围，推进部门间的快速整合；利用信息化手段可提高农业综合执法水平。通过行政权力的再次配置和程序化运作，积极探索建立协调自如、运转高效的执法机制，以保障我国农业健康可持续发展。

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