我国应对自然灾害法律体系的反思与重建

摘要：2011年3月11日日本东北部地区发生9级地震，并引发海啸和核泄漏。如果中国发生这样一个自然灾害，现行的法律体系将难以应对。本文分析了我国应对自然灾害法律体系的现状及存在的问题，介绍了日本先进的灾害应对法律体系，一我国建立基本法与单行法有机结合的应对自然灾害法律体系。

关键词：自然灾害；法律体系；反思与重建

我国幅员辽阔，自古以来就是一个多灾多难的国家，几千年来，中国人与自然灾害的顽强斗争从来没有停止过。近年来，自然灾害频频发生：08年雪灾，5.12汶川大地震，09年舟曲泥石流无一不给人民的生命健康和财产安全带来巨大的影响，在党和政府的带领下，中国人民渡过了一道又一道难关。然而，应对自然灾害还必须要有一套完备的法律体系相配合。今年，日本9级大地震给我们敲响了警钟，我国亟待建立完善的应对自然灾害法律体系。

一、我国应对自然灾害法律现状

自20世纪80年代始，我国针对自然灾害建立了一些法律，现有的专门应对自然灾害类的法律法规主要有：

（一）全国人大及常委会：2007年8月30日颁布同年11月1日起实施的《中华人民共和国突发事件应对法》、1999年10月31日颁布2000年1月1日起实施的《气象法》1997年12月29日颁布1998年3月1日起实施的《防震减灾法》、1997年8月29日颁布1998年1月1日起实施的《防洪法》等。

（二）国务院：2006年1月10日颁布实施的《国家自然灾害救助应急预案》、2005年1月28日颁布实施的《国家自然灾害救助应急预案》、2003年11月24日颁布2004年3月1日起实施的《地质灾害防治条例》1991年7月2日颁布实施2005年7月15日修订的《防汛条例》、1991年3月22日颁布实施的《水库大坝安全管理条例》等。

（三）国务院、中央军委：2005年6月7日颁布同年7月1日起实施的《军队参加抢险救灾条例》。

（四）民政部：2008年4月28颁布实施的《救灾捐赠管理办法》等。

二、我国应对自然灾害法律体系存在的问题分析

从2008年到2011年，中国经历了多次自然灾害，灾难的发生与政府的防救举动都表明我国现有的法律体系特别是《突发事件应对法》起到了相应的作用，但是也暴露了一些不足，主要表现在以下几个方面：

（一）法律体系庞杂，各部法律之间的协调性差。

我国针对自然灾害的立法思路是“一事一法”，即针对一个灾种制定一部法律。如地质灾害有《地质灾害防治条例》，洪灾有《洪灾法》，气象灾害有《气象法》，地震有《防震减灾法》等这些法律多达几十部，这样既不利于法律的普及运用又给应对灾害买下了隐患。其一是一旦出现新的灾种，救灾工作将无法可依陷入混乱状态，要等到国务院颁布预案才能应对。比如，今年日本地震导致的福岛核泄漏事件，我国尚未制定《核泄漏防治法》来应对，中国出现了抢盐的荒谬现象，我认为这也是重要原因之一，中国也有核电站，设想要是发生核泄漏，中国现行法将无法应对。其二是各部法律之间缺乏协调性，如果出现复合型灾害，基于“部门应对”的设计制度使得应急管理难以做到统一领导，综合协调。 现在往往是几个自然灾害同时发生而不是单纯的一种自然灾害，如汶川地震后随即带来了泥石流，日本地震后出现了海啸和核泄漏。我国这些法律都没有相应的综合性制度，只能“头痛医头，脚痛医脚”。立法上的缺失还导致了司法的无序和低效，地震局、气象部门、民政部门等各部门互不配合，以部门为界划分救助灾情。

（二）法律规定过于抽象，实用性差。

我国的相关应对灾害法律及应急预案多是“纲领性、宣誓性”条款，通过对我国《突发事件应对法》的内容进行分析，可以清楚地看到，该法篇幅简短，更多的是颇具原则性的语句，没有详细的规定，操作性差。不少条文只是喊口号、提目标。但具体怎么落实怎么执行，缺乏相应的规定和制度保障。比如说要建立社会动员机制，但是如何建立？由谁建立？法律没有具体的分工；要求各级政府对突发事件应有财政拨款，但是怎么拨？拨多少？不拨的法律责任？法律没有硬性规定。检验一个法律是否可行，最重要的是要看它有没有良好的可操作性，法律的生命在于执行，规定再多的目标，如果没有具体落实的条款，也是一纸空文，难以起到它应有的作用。

（三）修法步伐缓慢。

中国针对自然灾害颁布的80年代90年代的法律，如今已经无法应对新情况，大多数法律已被遗忘，成了摆设，《突发事件应对法》自2007年实施以后，很快迎来08年的雪灾、5.12汶川特大地震，2010年舟曲泥石流的连续考验，暴露出诸多的漏洞。现在的自然灾害越来越复杂多样，不可预测，相关法律的制定和修改速度难以面临新形势和新考验，很多法律因此被历史抛弃，名存实亡。从这几次灾害中，我们可以看到，都是需要我们的领导人亲自出马，利用政府影响力和个人号召力把大家的积极性调动起来共同抵制自然灾害。.一方面可以看出中国人民团结的精神和党人民利益至上的执政理念，中国政府和民众在救灾中的表现让世界为之感动，为之震惊。但是，另一方面，我们也应该清醒的认识到，本应该发挥作用的法律法规都没有发挥它的作用，而完全依靠政府领导人来协调各部门工作。究其原因，最重要的是应对自然灾害的法律没有与时俱进，没有建立起统一协调的体系。

（四）缺乏综合性的制度安排。

一是我国应对自然灾害的相关法律都把政府确定为应急管理机关，但是政府掌握资源非常有限，在突发事件到临之时，政府依然无权调动军队资源。其应急动员能力差，加之军地联动长效机制的缺乏导致应急处置中军队应急力量的沟通不畅，协调不力，未能实现党、政、军应急力量的同意指挥，应对自然灾害工作效率低下。

三、日本应对自然灾害法律体系的经验

日本是世界上台风、海啸、火山地震等自然灾害最多的国家之一，素有“地震之国”之称。在于自然灾害长期的斗争当中，日本已建立了世界上最完善，最细致的灾害应对法律体系，日本在重大自然灾害时的秩序井然，得益于完备的专门性法律体系。

日本一共有五部灾害对策基本法：1961年以发生台风为契机制定了《灾害对策基本法》迄今已经修改23次，该法确立了其在日本抗震救灾法律体系中基本法的地位，可以称的上是日本应对灾害法律体系中的“宪法”。依据该法，日本从中央到地方建立了完善的灾害应对体系，其它的单行法均在这部母法的基础上产生。

1978年，日本国会通过了《大规模地震特别措施法》目的是在大地震中保护国民生命财产安全，1995年日本制定了《地震防灾对策特别措施法》涉及到地震观测、紧急应对、抗震支援、地震研究等各个方面。此外，日本还颁布了《建筑基本法》从建筑物的低级、构造、设备、用途等方面对建筑物耐受地震等自然灾害进行了详细的规定。为了使日本的房屋进行改造以达到抗震的要求，有特别制定了《建筑物抗震改进促进法》明确国家和地方政府在推动抗震改造中的职责。

1998年日本政府还颁布了世界上第一步气候变化专门法律《气候变暖应对法》。为了预防减轻气象等自然灾害，日本政府也制定了《防洪法》《森林法》《气象业务法》《灾害救助法》等与预防减轻气象灾害相关的单行法律。

如今，日本日趋完备的法律虽然不能根绝自然灾害，但是他能做到最大限度的减少其破坏力，保障人民的生命安全和财产。总之，日本建立了基本法与单行法有机结合的灾害法制体系，实现了灾害预防管理应对的责任确定化，明确了中央政府，各级地方政府，社会团体和全国国民的权限和职责，建立了快速有效有力的灾害应对体系。这种立法模式已为大多数国家采用。

四、完善我国自然灾害应对法律体系

他山之石，可以攻玉。日本先进的立法模式值得我们学习。当然，我国也有自己的特殊情况，不可能完全照搬照抄日本所有的灾害应对法律，应当植根于我国的民族传统，建立一套完整的灾害应对机制。

（一）制定灾害对策“宪法”。

正如上文中所说的，我国应对自然灾害法律的立法思路是“一事一法”，有着庞大的法律体系，但是确少一部纲领性，综合性的基本大法把这些单行法统一起来，整合各种应急管理资源，充分协调各方面的救灾工作。

特别是今年以来，地球上灾难频发，我国的首要任务是制定一部《灾害对策基本法》。2007年10月生效的《突发事件应对法》作为政府应对自然灾害的一般性法律，对自然灾害中政府的责任和权力做了明确的划分，但该法并不是专门运用于自然灾害，同时也适用于其他类型的事件。因此，没有针对自然灾害本身的特点制定相关的措施。面对未来灾害的多元化和开放性，很有必要以更高法律位阶的人大立法的形式制定一部灾害对策基本法明确防震减灾的重要性。在这部法律中要明确规定国家、国务院、地方各级政府及其他公共机关必须建立的体制。包括：应对措施实施制度、法律措施应对制度、灾害应急指挥调配中心的设立与运作制度、指挥人员的工作制度、灾民安置补偿和救助制度等综合性应对机制。其次是要进一步明确和健全突发事件应对和组织机制，提高突发事件应对工作的效率，改变我国现有的突发事件应对组织体制以部门职能为中心的部门主义倾向，应在政府下面建立集中统一的灾害应急指挥和组织体系，从地方的灾害对策总部到由中央政府组织的非常灾害对策总部。在国务院总理的领导下，由专门的灾害应急指挥和组织机构来同意指挥和协调，保证防灾减灾工作的顺利开展。彻底改变目前在自然灾害应对组织体制国语分散，部门之间互不配合的弊端。

（二）根据基本法，修改已有的单行法。

目前我国的很多法律从制定到现在没有做任何修改，难以应对突如其来的自然灾害，因此应当根据《灾害对策基本法》修改有关应对灾害的单行法，使得基本法于单行法互相配合形成有机统一的体系。

首先要整合和修订单行法，将庞杂的法律体系进行梳理，删除一些无用的条款，把各部法律之间互相矛盾的条款予以修订。让各部法律简单易懂，便于普及和宣传，让法律体系更加清晰便于操作。

其次是要对法律条款进行细化，以具体而详细的规定代替过于抽象的纲领性条款，明确国务院和各级政府在应对自然灾害种的具体权力与职责，把各项任务落实到实处，增强各部门在应对自然灾害种的合作协调，把民间力量调动起来参与在在后重建工作，确保每一项机制的建立都有制度安排。

最后就是要把近年来国内外的应对自然灾害的经验吸收近来，将其上升为法律，以应对新的情况使体制不断完善。比如，在汶川地震中出现了“范跑跑”这样的老师，法律就应该规定地震中老师的相应职责，明确规定老师不能离开学生，让“范跑跑”从中国消失。

（三）建立全面的灾害对策法律体系。

仅仅靠制定《灾害对策基本法》和修订单行法远远不够，当务之急，我认为中国还需要制定《灾害救助法》进一步完善灾害救助机制和《灾害保险法》建立巨灾风险转移机制。

参考文献：

〔1〕《学者称中国现行灾害法律体系难以应对巨灾》21世纪经济报道N，2011年3月18日

〔2〕《伦日本的灾害对策体制对我国的借鉴》法律教育网DB/OL，2009年4月27日

〔3〕王斌，《借鉴日本经验：完善的地震灾害应对法律体系》盐城地震台，2010年12月6日

〔4〕郭一娜，《日本拒绝范跑跑》《国际先去导报》N，2008年6月19日

〔5〕陈界融，《应建立我国重大自然灾害预防及救助法律制度》N《检察日报》，2008年12月5日

〔6〕莫纪宏，《日本防震减灾法律制度对我们的借鉴意义》DB/OL，中国法学网，2011年3月18日