小型农田水利设施建设发展中的问题及对策思考

[摘要]小型农田水利设施是农业基础设施的重要组成部分，是发展农业的物质基础，是改善农业生产条件、确保粮食安全和农民增收的重要保障。文章通过对小型农田水利设施建设重点县——四川省平昌县进行调研，着重分析了该县在小型农田水利设施建设中发展不平衡、管理机制不完善等问题，并提出了合理布局、完善组织结构和加大财政支持力度等相应对策。

[关键词]小型农田水利；管理机制；对策

[中图分类号]F323　[文献标识码]A　[文章编号]1002-736X(2012)01-0111-03

发展小型农田水利(以下简称小农水)基础设施建设有利于进一步提高农业综合能力，有利于提高水资源利用效率，有利于生态环境的保护，对区域生态环境改善产生积极影响。加快发展小农水设施，不仅事关农业农村发展，而且在防洪安全、粮食安全、供水安全、经济安全、生态安全和国家安全等方面具有不可替代的重要地位和作用。近年来，针对我国小农水设施建设滞后、普遍老化失修和效益衰减的现象，国家加大了对小农水设施建设的支持力度。2005年中央财政设立了小农水工程建设补助专项资金，以“民办公助”方式支持各地开展小农水建设。从2009年起，围绕稳粮、增收、强基础、重民生，进一步加快小农水建设，财政部、水利部决定在全国范围内全面开展小农水重点县建设。2011年中央更是将加快水利改革发展的决定作为一号文件，把小农水建设摆在国家经济社会发展中更加突出的位置。平昌县作为中央财政小农水建设重点县，两年来在发展和建设小农水方面取得了很大的进步。然而，笔者通过对平昌县的调研，发现该县在小农水建设发展中还存在一些问题。笔者在分析问题成因的基础上提出促进该县小农水建设发展的相关建议。

一、平昌县小农水发展的现状

平昌县位于四川省东北部米仓山南麓，县境地势北高陡，南低缓，最高海拔1338.6米，最低海拔267.6米，属盆地亚热带湿润季风气候区，雨季主要集中在春、夏两季，两季雨量占全年总雨量的71％～75％，导致县域十年九灾，十灾九早，旱涝交替。目前，全县现有各类水利工程9252处。其中，中型水库2座、小(一)型水库7座、小(二)型水库74座、山平塘5760口，年蓄引提水能力9435万立方米，有效灌.溉面积1.55万公顷，大部分兴建于20世纪70年代，水利基础设施病害严重，防灾抗灾能力不足，水资源开发利用不够，严重制约了全县经济社会的发展。

近年来，该县坚持“治水兴县”战略，牢牢抓住“水利集中投资期、加速建设期”的历史机遇，充分利用县域资源优势，大力兴修水利。围绕“提高集雨蓄水面、提高节水灌溉面、提高水产养殖面”的目标，按照“统筹规划、区间优化、连片建设、整体推进”的原则，以集雨节灌为特色，以更新改造为基础，以渠系配套为重点，着力构建“库为命脉水源，塘为骨干水源，池和田为补充水源”的综合水利体系，实现“库塘池田相通，集雨节灌互补，山堰渠系配套，灌溉养殖并举，粮钱风貌多赢”，农田水利设施呈现良好发展势头。2010年全县新建各类水利工程3417处，新增和恢复灌面0.24万公顷，治理水土流失面积28平方公里，解决了6.83万人饮水不安全问题。

二、平昌县小农水建设中的主要问题及成因分析

(一)小农水工程的区域供给不平衡

目前，平昌县主要实施民办公助兴水利，优先扶持筹资投劳积极、工程效益明显和管护机制完善的村组。因为有政府补助，经济基础好的村庄积极筹资兴修水利，而一些经济基础薄弱的村庄劳动力大多外出打工，因为投劳少、筹资难，失去了发展水利的大好机会。有些水利工程具有自然垄断性，比如水库，一个地区的临近的几个村可能只需要建立一个水库就能满足周围村民农地用水。经济基础好的村庄因其资金充足、管理完善更能体现工程短期的效益，从而更有机会优先修建水库，而这又使得邻近村庄的用水成本加大，不利于整体水资源利用的长期优化供给。

(二)支持小农水工程的民间资本去向固定

为了对小农水工程进行有效管理，平昌县实行“谁投资、谁受益”，并把部分产权放给受益群众，使权、责、利对等。从投资的情况来看，大部分民间资金流向水库、山平塘、蓄水池、水窖和机井。究其原因，对于水库和山平塘来说，因为水库蓄水量较大，至少可承包水面养鱼，多种经营方便，有一个相对可观且稳定的收入。对于蓄水池、水窖和机井来说，由于其受益范围基本上限于一户或几户，事实上已经逐渐演变为完全的“私人品”。平昌县青凤乡共3051户，共有1.16万人，有井(含机井)594口，平均5户就有一口井。平昌县2009年完成各类“小农水”工程1737处，其中：整治和改造山平塘582口，新建和改造渠道623条510公里，新建和整治蓄水池522口。而对于提灌站、排涝站和水渠来说，因其使用频率低、成本高、收费难、收益少，私人组织不愿意投资建设。其中水渠一般作为储水设施(水库)的附属物实行“捆绑打包”建设。而提灌站、排涝站则是政府出资或集体“有劳出劳、有钱出钱、以资代劳”的方式进行建设。

(三)小农水设施的管理机制不完善

绝大部分小农水工程的管理实行“以协会管护为主体，分段管护、业主管护、单户管护相结合”的工程管护模式，对联户山平塘组建用水协会，实行病害民治、水价民定、设施民管的“协会管护”模式；对受益范围广、管护范围宽的渠系，通过受益农户“一事一议”划定管护责任段，实行“分段管护”模式；对租赁承包的山平塘，实行自主经营、自主整治、自主管理的“业主管护”模式；对户办小微水工程实行“单户管护”模式，这些措施在一定程度上促进了农田水利持续利用和良性发展。但实践中明显可以看到，协会的能力有限，协会运行经费没有保障，小农水的管理机制有待完善。具体表现在以下两个方面。

1.用水协会管理和经营分散，影响能力有限。用水协会以工程受益农户为单位，实行民主推选，成立用水农户协会，建立协会章程。协会管理实行“用水付费、保本微利、节余分红”。在一般情况下，以水协会方式管理、维护和运营山平塘能够满足农户用水需求。但是，在大旱之年，自家的堰塘或联户山平塘由于面积有限、蓄水能力弱小，无法抵御旱灾，还得从水库或大型泵站买水。而水库和大型泵站的渠道，因为平时都从山坪塘或是机井取水，渠道的管理容易让人疏忽，失修的渠道会使水的浪费增加。同时从水库购水还存在上下游的合作问题。具体地说，就是水库和大型泵站不愿意为少数几个交钱的农户放水。如果在某个特定的时段内沿途买水的农户没有集聚到一定的规模从而能够吸收放出的水，那对承包人而言就意味着资源的浪费，就可能会亏本。因此，上游及沿渠村民的搭便车行为会使

水价升高，下游水量严重不足，并且经常因为来水时间无法保证而耽误农时。有些村民们宁可用自家的小水泵加塑料管道来放水，也不愿意承受在合作用水过程中产生的争吵、怄气。这也使得农民产生认识上的偏见，农民更愿意私人投资的小型堰塘和机井获得大量补助，而不选择投资和利用公共的小农水设施。由于管理的分散，用水协会无法完成水库与分散农户的有效对接，而且对于毁渠偷水的行为，管理水库和渠道的专员没有足够的执法力量和动员能力来处罚那些违章的村民。而各个用水协会之间也没有有效的沟通和合作机制，使得用水协会对整个水系的水资源的合理利用显得无能为力，导致用水协会和其他农民以及组织之间的交易成本增大。

2.用水协会的功能结构简单，运行经费没有保障。用水协会的主要资金来源是协会会员按用水多少支付的水费和按享受水权分摊维修加固费用。政府财政花了大量的资金用于小农水建设，在后续的维护管理上却基本上没有政府补贴。同时，用水协会的农民自行管理也缺乏必要的指导，这些都导致协会会员无法统一“养护重于建设、预防重于整修”的思想，不利于对小农水设施长期使用。用水协会推广节水灌溉技术、保护水资源和维持水生态环境平衡的作用仅靠用水协会自身收取的费用显然远远不够。

三、促进小农水建设的三点建议

(一)进一步加强小农水合理布局，引导小农水平衡发展

对各项小农水工程的审批，从整体上规划，要综合考虑长远利益，避免同一地方水利工程重复建设，要充分考虑经济条件落后村庄的实际隋况，指导它们进行小农水建设。一定区域内水资源是有限的，过多的打机井会影响地下水的利用，如果听凭理性的个人无序地开发使用，就会发生“公有地的悲剧”。因此，要管理、维护和运营好小型水库和公共山坪塘，降低用水成本，正确引导农民发展小农水。

(二)进一步完善小农水管理的组织结构，增强其组织功能

为了适应跨村组乃至跨乡镇的大范围组织协调，合理安排整个水系的空间区域内农户的放水时间和流量，用水协会可以建立乡镇一级的用水协会联合会，甚至更高一级的农田水利委员会，便于指导和决策小农水的发展，进一步优化水资源的配置。政府部门可以赋予用水协会部分行政权力，以更好地管理、维护小农水和协调用水事宜，完善用水协会的功能，使其成为合理利用水资源，保护水生态环境的最基本单元。

(三)进一步加强小农水建设的财政支持，增强小农水后期管理投入

目前，平昌县的小农水依然不能满足广大农民的需求，还有相当一部分农民没有加入用水协会。加强财政对小农水的投入，对于进一步发展该县农村、农业经济有着积极作用。而对于用水协会的建设和管理，光靠农民自身的努力还远远不够，需要政府在人才、技术和资金上指导和帮助，使农民更有效率地利用农田水利设施。