农田水利要重建设,更要重治理

编者按：2010年初，西南地区持续数月的特大干旱，造成5000多万人受灾，近500万公顷农作物受损。西南大旱的阴霾还没有完全散去，2011年冬旱再次袭来。虽没有西南大旱那样严重，但是这次大旱让粮食主产区受灾较重，其中山东有2781万亩冬小麦受旱，小麦产量占到全国1/4素有“中国粮仓”之称的河南受旱面积有1586万亩，冬小麦缺水严重，人畜饮水困难。

这从一个层面表明农田水利建设欠账过多，资金投入过少，没有建立起规模化、系统化的水利设施。从更为深层的角度来看，农田水利建设效果不理想，不只是资金投入多少的问题，更是农田水利的治理问题。

转变治水观念。地方政府进行农田水利建设一定要有长远预期，要把水利建设作为一种日常性任务进行运作，实现水利建设与治理的并重。从当前天灾接连不断的现实情况判断，一是把水利建设作为大项目对待，忽视了小水利的治理问题；二是把水利上出现的问题作为特定的危机事件来处理，忽视了日常性的治理维护。这主要源于地方政府任期较短，往往采取机会主义的态度对待农田水利，造成一种选择性的水利治理模式（以最少麻烦、最少上访为原则）。从根本上说这是不科学的、不严谨的治水态度，也最容易引发大型灾害。

鉴于此，要积极转变治水态度，首先，要保障水利建设的有效性，从水利系统的上层到最为基层的村组一级，都要高度重视水利设施的日常维护问题，要把水利维护的效果纳入到考核评价体系中，并保障评价的公开透明。其次，要注重大水利与小水利的对接。在规划建设大水利的同时，更要注重和农民利益密切相关的小水利，通过制度环节，解决目前大水利与小水利断裂的问题，让灌溉用水能够顺利贯通到田间地头。

明确水利建设的前提。要建设一个高效的水利投入体系，保证农田水利建设各环节的畅通，有两个基本前提必须明确：一是中国人多地少，粮食安全问题影响国家的基本稳定，一旦出现极端干旱气候，粮食生产就会大受影响，所以必须保障农田的基本水利条件。二是要在当前“人均一亩三分，户均不过十亩”小农经济分散经营的体制基础上来讨论农田水利的基础建设问题。在这两个前提下，农田水利建设的实质就是国家与分散的小农的对接问题，而要实现这个对接，关键是要确立村社作为基本的灌溉单元，解决水利建设中的组织化问题。

解决治水的组织化问题。税费改革前，虽然水利建设单位已经进行市场化改革，但由于水利建设中共同生产费的征收，乡村组织能介入农业灌溉，大型水利设施还能够通过乡村组织发挥作用。税费改革后，共同生产费被取消，农业生产补贴又采取直补到户的方式，乡村组织由于没有经济能力介入水利建设，日常维护无从谈起，村庄水利设施迅速陷入困境。为此，需要重建村社单元，因为只有通过村社集体才能够低成本地将分散的农户组织起来，更为容易地对接国家大水利，才能够使国家投入的大型水利设施顺利通过村社闸口，流到田间地头。重建村社治水单元，必须解决村社治水和农户维护水利设施的积极性。从当前的水利建设情况来看，可安排的政策是把水利补贴直接给村社集体，村社集体再以小组为单位，按照水利条件差异分配到小组，实行村社统一治水和小组分散治水相结合的模式，调动村、组两级的治水积极性。可借鉴一些村庄的实践经验，以组为单位，从组内农户中民主选出管水员，并按照土地面积收取基本税费和农田灌溉费（每亩30元左右），用以支付管水员工资和村组内中小型水利设施的维修，这样可以调动管水员和农户共同关注村庄集体灌溉事业，从而也对村社干部形成监督。

梳理一下整个环节，首先，必须确保国家真正有效地投资大中型水利设施，实现农田水利的“最后一公里”工程，将大中型水利连通村社闸口。其次，确保村社集体有可以运用的资源，来提高村、组干部建设村社内蓄水设施和沟渠的积极性。自此，农户由于有了村社的统一组织协调，又要交纳基本的水利建设维护资金，从而会主动监督村干部建设好水利，并维护好村组内沟渠、堰塘等中小水利。这样，既节约用水，又方便用水，从而真正确保村社农田基本灌溉的需要。

总之，国家在建设好大中型水利设施的基础上，关键是要建设好村社这个基本的灌溉单元。因为离开村社集体，“人均一亩三分，户均不过十亩”，一家一户的小农根本就不可能与建设好的大中型水利设施对接。因此，当前国家对农田水利的投资就不仅要用于工程设施建设，而且要着眼于机制建设。这样，低风险、低成本、可持续和高效益的农田水利体系才可能建立起来。