农民工住房问题研究综述

摘 要:住房作为与农民工生活休戚相关的农民工利益,尚未被任何一个城市纳入全面规划体系,规划界对该问题的研究也寥若晨星,中国已经到了亟须政府以法律形式,启动农民工公共住房规划的时刻。与农民工住房相关问题,许多专家与学者都做了深入的研究,本文就此在这里做个简述。

关键词:农民工 住房问题 综述

引言

中国社科院人口经济研究所的报告指出,改革开放的30 年里,劳动力流动对 GDP 贡献率为25%。80年代以来,伴随着中国农村生产力的再次解放,农业生产水平的不断提高,农村出现大量富余劳动力,并迅速开始向城市转移,这就是中国特有的“民工潮”。 2010年4月国务院关于转移农村劳动力,保障农民工权益工作情况的报告中指出,在今后一个时期里,中国需要转移的农村富余劳动力还有1.2亿人以上。

农民工问题是我国城市化进程中的一个事关稳定、和谐、发展的重大社会问题,进城农民工的住房问题是农民问题中事关安居的重大民生问题。学者在实地调查基础上分析了农民工需要解决的10个突出问题,其中住房问题位列第四,成为继最低工资、8小时工作制、劳动保护之后亟需解决的重要问题。[1]

农民工住房研究,顺应了社会发展需求,让包括农民工在内的每个人享有良好的住房是维护人的基本生存权的重要内容,也是我国社会经济发展的重要标志。因此,本文从农民工住房状况入手,对农民工住房消费以及现存问题、政策建议、解决问题的必要性进行了梳理和总结。

一、农民工

“农民工”一词首次是1983年社会学家张雨林教授提出来的,随后被大量引用,也是当前使用得最为频繁的概念之一。学术界对它没有明确的界定,有学者认为农民工是农民出身的工人[2],李培林对此作了如下界定:一是在地域上从农村向城市、从欠发达地区向较发达地区的流动;二是在职业上从农业向工商服务等非农产业的流动;三是在阶层上从低收入的农业劳动者阶层向比其高的职业收入阶层流动。[3]

本文所指农民工,是指从事非农产业的农民,即到城市就业并被雇用从事非农活动且具有农业户口的农村青年。

刘传江和徐建玲又指出改革开放以后出生的年轻的农民工和计划经济时代成长起来的年长的农民工,这两部分亚群体在文化、观念和行为上存在显著差别,并在此基础上提出了第一代农民工和第二代农民工的概念,与第一代的区别是:第一,新生代农民工文化程度比一代有所提高;第二,绝大多数无务农经验,对农村的认同感低,土地情结缺乏。第三,对城市认同感提高,比第一代更希望留在城市生活。[4]近年来,随着青壮年劳动力比重日趋下降,16~30岁的新一代农民工逐渐成为转移劳动力的主体。[5]中国1.5亿进城务工的农民中,约占60%的改革开放后出生的新生代农民工已经逐渐成为农民工的的中坚力量。据调查:有55.9%的新生代农民工将来准备“在打工的城市买房定居”,留下来成为“新城市人”[1]。

二、住房现状

据2007年国家统计局相关资料显示,农民工居住在集体宿舍29. 19%,居住在缺乏厨卫设施的房屋占20. 14%里,居住在工作地点7. 88%,居住在临时搭建的工棚里6. 45%,还有12. 54%的农民工在城里没有住所,只能往返于城郊之间,或回农家居住。[6]

针对农民工的居住现状,学者们在对大城市农民工住房模式、收入水平、住房标准和住房诉求进行了多方面的调查发现:两代人群在居住水平上存在着一定差异,但从总体上看,两代农民工的居住水平整体偏低,存在以下特点:(1)居住空间狭小;(2)居住环境较差、设施不完备。(3)居住模式复杂,且与家人同住比例持续上升,(4)住房来源以租房为主;(5)居住的区位主要在城乡结合部;(6)缺少安全保障。[7] [8]新生代农民工住房状况有所提高,与一代农民工相比,多以未婚为主,其租住单位宿舍的选择要高于一代;从住房设施方面,二代农民工明显高于一代农民工,且居住在楼房的比例要高于一代农民工,但多以合租居多,而一代农民工租住地下室和简易房的比例要高于二代。[9]无论居住集体宿舍还是自租房,农民工居住条件普遍恶劣,特别在建筑行业居住条件尤为简陋,普遍不具备洗浴等基本生活设施。

从居住环境来入看,周边环境相当恶劣,人口高密度集聚,房屋建筑密度高,采光通风条件较差,同时污水、垃圾处理等基础设施极度匮乏,农民工居住环境的脏乱差。[10] [11]在获取来源方面,农民工主要通过租房和单位宿舍、工棚来获取住房;[12]从居住的质量上看,与城市居民居住状况相比较,农民工住房条件普遍较差,租借的住房大多是城市闲置老房和闲置搭建房屋,人均居住面积只有城市人口的1/3,基本设施的配备方面也极不完善,多数没有厨卫设施;从居住的邻里来看,农民工居住状态呈现出边缘化聚居、流动特性。城市边缘地带和城中村以其较低廉的房租和濒临城市广大就业机会的优势,吸引着农民工在此集聚,形成流动人口聚居区的现象在中国大中城市都很常见,如北京的“浙江村”、“河南村”、“安徽村”、“新疆村”等,居住的边缘化也体现在其社会交往和心理认同方面。农民工聚居区与城市居民住宅区隔绝,生活“孤岛化”,农民工成为城市边缘群体,难以融入城市生活。从安全保障来看,农民工聚居区缺乏管理与服务,成为藏污纳垢、滋生犯罪的场所,导致治安隐患严重及居住方式不同引发社会隔离,增加了城市的社会成本,是当前农民工城市居住的主要问题。[13] [14][15]

当前中国农民工住房状况总体可以概括为:居住条件恶劣,流动性、边缘化聚居特征明显,农民工在城市的居住问题处于弱势境地。不少学者也从各个角度分析了农民工居住现状的相关原因:有学者认为,户籍制度是主要原因,[16]也有学者利用社会排斥理论分析了农民工这一弱势群体在社会保障系统内受到主流社会排斥的根源所在---制度制造排斥。[17]

对农民工住房现状而言,现有学者的研究多是从住房问题表像进行观察分析,缺少从其核心和本质角度进行思考。

三、 住房消费情况

国家统计局2006年10 月份的专项调查结果显示:农民工平均月收入为966元,一半以上农民工月收入在800元以下,其中月收入在500 元以下的占19.67%。农民工不仅工资低、而且难以按时发放,能按时领取工资的比例仅 35.68%。在被拖欠工资的追回中,能全部追回的仅有 16.91%,能追回小部分和大部分的分别只占24.81%和25.06%,无法追回所占的比例最高,达到30.25%。[18] 据相关统计,我国目前有超过60%的农民工在长三角、珠三角等大城市和本省的省会城市就业,即使农民工家庭月收入达到3000元,租赁住房仍然困难。而且由于流动人口普遍存在改善老家住房的消费心理,不愿将收入过多地用于在城市的当期消费,农民工月均住房支出大多在300元以下 。[19][20][21]

来自于农村的农民工,他们干的工作多是城市里最脏、最累和城市人不愿意干的,但是其收入却低于城市职工,普遍经济支付能力较低、缺乏必有的住房消费能力,无法通过商品化自主解决住房困难,也就导致了这类群体无房、危房、拥挤、共用、租住等种种住房弱势现状。[23][24]住房消费中存在的问题不仅影响了农民工生活质量,而且会加剧他们与城市居民之间的矛盾,影响社会稳定。

对于以上问题,学者也从不同角度对其影响因素作了分析:农民工低收入[25]、城市住房制度不完善、社会保障制度的缺失[26]是学者普遍承认的影响农民工城市住房消费的重要因素。总体上,对于农民工来说,收入水平较低,基本消费品的花费就占了收入的大部分份额,在城市的消费更多是一种生存消费,房屋租金消费占农民工的收入比重巨大,表现为住房消费水平偏低的现状。[22]

对于农民工消费住房的能力问题,从消费者的角度来研究农民工实现住房需求的学者不是很多。而且由于国内各城市外来务工人员具体数据较难统计,现有研究缺乏定量分析,有些问题只能靠相似城市来类比推测,提出的解决建议不能有很强的针对性。

四、 存在问题及解决的必要性

根据调查,周飙在“人口格局预示城市化拐点”一文中指出,进城农民工增量已过峰值并呈逐年回落趋势,2003年,我国离开农村进入城市的人口达到历史顶峰2000万,此后便以平均每年170万的速度下降,降至2008年的1100万, 从这一点可以看到,城市化的这一来源正在枯竭。如果是这样,那对于许多产业将是个十分不详的信号,这些产业过去十年能在目标年龄段人口缩减的情况下保持高速增长,全赖于每年从农村涌入的大批新增城市人口,而现在,这一动力源正在迅速枯竭,造成这种现象的重要原因之一就是定居问题。[27]

大量学者研究也表明,居住条件对生活质量的影响具有决定性作用,[28] [29][30]而农民工在当前城镇住房制度下处于不利的地位,基本被排除在城镇住房保障体系之外。[31]解决农民工的定居问题不仅是促进农民工消费的关键,也是我国农民工问题的核心和根本,只有切实解除他们的后顾之忧,才可能使其逐步成为拉动经济增长的一大力量。[32]

农民工在城市居住条件恶劣,基本生存权利得不到保障,也与构建和谐社会相背离。由于难以获得合适住房,分居的家庭模式成为我国农民工家庭的一种主要居住模式。[33]据调查,2004年宁波市以家庭形式居住的农民工所占的比例仅为23.3%,农民工主要的居住方式是与其他打工者集体居住,其比例在2000年为35%,而到2004年发展到58.3%,[34]这种“妻离子散”的家庭居住模式显然与和谐社会的构建背道而驰。

法律是构建住房保障制度的基础,但目前我国还没有专门、明确的农民工居住权利方面的法律、法规,以及专门涉及农民工住房保障的法令,由此,保障性住房并非法律规定的政府责任,对地方政府也缺乏强制性约束力,导致保障性住房建设成了应景之作。现行的《劳动法》主要是以保护城市劳动者为目的,农民工被排除在《劳动法》之外,用人单位与农民工之间大多就没有正规的程序保障,更未涉及到农民工的住房保障问题,随着房价持续上涨,住房保障问题日益突出,有关住房保障的立法已迫在眉睫。[35]

还有学者认为,我国住房保障政策以户籍为壁垒的准入标准,存在着严重的社会不公平问题,伴随着城镇居民住房困难问题的逐步解决,住房制度保障范围应该进行拓展,适当把符合保障条件的农民工纳入住房保障体系之内,以从制度层面消除准入限制。[36]

五、 相关政策

以户籍制度为基础的“农民工”概念为我国所特有,从国外经验可以看出,各国基本上是为低收入家庭提供低租金的公共住房,并对其给予住房补贴,一些国家制定相关法规对住房给予政策帮扶,多层面的解决过低收入家庭住房问题,[37]所实行的住房保障政策基本上是覆盖全民的,相关的研究主要集中在流动人口居住区位研究、混合居住模式研究、住房建设补贴费用提供、公共住房供给模式研究、住房的价格和租金的确定问题和住房消费的金融问题等方面。[38] 大多数市场经济国家住房政策都以市场化取向为主,发展演变的历史较长,己形成较为完善、发达的住房市场体系和较成熟的一套管理制度和相关政策。

在国内,农民工的住房问题已经引起中央政府部门的高度重视,各级政府部门出台了一系列政策:2005年建设部(现已改为住房与城乡建设部)首次将研究解决农民工住房问题,列入当年建设部工作重点之中。次年,在《2006年全国住房公积金缴存使用情况》的报告中,第一次在政府正式文件里明确提出,应使住房公积金制度覆盖范围扩大到包括在城市有固定工作的农民工在内的城镇各类就业群体。2007年又提出,依法将公积金制度的覆盖范围逐步扩大到部分有固定工作的农民工;2007年8月,《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》再次明文提出,要多渠道改善农民工的居住条件; 2008年住宅与城乡建设部等5部委联合印发了《关于改善农民工居住条件的指导意见》, 要求把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容。要求“各地要将长期在城市就业与生活的农民工居住问题,纳入城市住房建设规划”。农民工居住问题,首次被要求纳入城市住房建设规划。2010年6月,由住建部等七部门联合制定的《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》指出:随着城镇化快速推进,外来务工人员居住条件亟须改善,有条件的地区,可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。同年,住建部指导各地建设农民工公寓,提供公共租赁住房,将农民工纳入经济适用房范围,并以大型施工项目为重点,开展“建筑工地农民工标准化宿舍行动”。

可见农民工住房问题已经引起中央政府的重视,目前各城市也都各自探索适合的解决方式[38]:长沙是国内较早针对外来务工者住房问题采取措施的城市,政府建设了专门针对外来农民工的公寓;上海嘉定区马陆镇在企业相对集中的地方由政府规划,私人企业投资建设外来务工人员的公寓,类似的还有苏州的中新工业园区青年公社;上海普陀区桃浦镇和苏州唯亭镇由当地村集体集中开发建设的外来务工人员住房,不仅解决了在当地外来务工人员住房问题,同时也保障了失地农民的利益。浙江湖州和江苏南通已经将外来务工人员纳入到住房公积金发放对象的范围,享受城市居民同等待遇。

六、 建议

专家和学者就这些问题,提出了不少的解决方法和建议。

褚超孚在“住房保障政策与模式的国际经验对我国的启示”一文中这样指出:[39](1)纵观国外住房政策中,其中最重要的一条就是确立和强化政府的作用,政府应义不容辞地承担起构建住房保障体系的职责,维护广大居民的切身利益,保持社会稳定。(2)政府应成为构建住房保障体制的主体,但并不意味着政府要完全取代市场机制,更不是破坏市场机制,而是在市场无法发挥作用或无法充分发挥作用的情况下引导市场,是对市场机制的补充和修正。(3)政府住房保障的性质应定位于保障住房基本需求,而不是改善的提高住房水平,改善的提高住房水平应通过市场来解决。(4)住房保障具有动态阶段性发展的规律,住房保障的方式要随着不同的发展阶段而做相应变化,住房保障制度必须慎重设计。(5) 我国作为一个发展中国家,不可能在短期内大范围彻底解决居民的住房问题,必须制定分级计划,有步骤、分层次地解决住房问题,并注意采用保障手段的多样化。(6)避免贫民窟的出现,促进社会各阶层的融合。(7)西方国家涉及住房问题的法律基本上都已经形成了比较完善的住房保障法律体系,这些法律在提供建立住房保障体制的依据、明确住房保障体制的基本目标、规定住房保障的实现方式发挥着重要的作用,我国应加快完备法律制度来保证政府住房政策的实施。

陆强是从出租住房环境标准、住房分配货币化、住房公积金制度、土地政策、二手房交易和住房租赁法规、经济适用住房制度和城镇廉租住房方面的等七个方面,提出了有关进城农民工住房政策的建议[40]。

在城市定居方面,专家建议:改革城乡二元经济体制及相关的户籍制度、社会保障制度、清除农民工进城定居的体制障碍;改革房地产制度,降低农民工进城定居的居住成本;在城市规划和城市建设中注意农民工的定居需求和创造就业岗位,为农民工进城定居提供就业保证以及政府应帮助农民工在城市实现定居等[41],提出发展城市的民间房地产业,提供大量价格低廉、适于农民住的房屋[42],从而形成农民工新村而不是贫民窟[43]

赵旭、王钢提出改革现有农村土地使用制度,启动农村住房产权流动市场,推进农村住房产权流转,增加农民工收入,以提高其城市住房消费能力。[44]

马光红还建议住房供应市场应该实行多元化,建议以商品住宅市场、公共住房保障、城中村改造、流动人口公寓开发、村集体通过对宅基地的集约利用承建出租型流动人口公寓等方式充实住房供应,以缓解流动人口住房(租房)市场的供给不足问题。[45]

小结

综上所述,对于农民工住房现状大都停留在简单的统计上,农民工住房解决的关键是住房的供给问题,供给又涉及到建设资金和地点的选择,这两者是现阶段解决农民工住房问题的难点和重点,但现有研究只是浅显的谈及这些问题或者回避它,很少有学者从农民工住房供给角度进行研究;

其次,农民工住房问题属于系统性问题,其与自身因素、经济发展、制度建设等相关联,但现有研究多是独立阐述某个方面,比较片面,缺乏系统性思考。解决农民工住房不是单方面问题,需要一系列配套措施,尽管这些问题似乎游离于住房实物之外,但是与成功地解决农民工住房问题密切相关;

再者,农村人口进城务工,并不意味着农民工都可以无条件地落户城市,考虑近年来城市急剧膨胀问题,要想落户城市他们必须跨越“准入门槛儿”,但相关研究甚少。

最后,现有研究提出的对策建议固然不少,但提出的解决方案相对宏观笼统,多以抽象的思路、应然性出现,相对可操作的具体政策、措施、办法明显不足,研究的成果可用于实际工作的也并不多见。

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1 数据来源:全国政协委员、中国青少年研究中心主任郗杰英调查资料