国务院关于 2018 年度中央预算执行 和其他财政收支的审计工作报告
根据党中央、国务院部署，审计署依法审计了 2018 年度中央预算执行和其他财政收支情况。结果表明，2018 年，在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，各地区各部门树牢“四个意识”，坚定“四个自信”，坚决做到“两个维护”，深入贯彻落实党中央、国务院决策部署，认真执行十三届全国人大一次会议决议，落实全国人大财经委审查意见，坚持以供给侧结构性改革为主线，全力做好稳就业、稳金融、稳外贸、稳外资、稳投资、稳预期工作，全年经济社会发展主要目标任务圆满完成，决胜全面建成小康社会取得新的重大进展。
——供给侧结构性改革深入推进，营商环境进一步优化。取消一批行政许可事项，全面实施全国统一的市场准入负面清单制度，全年为企业和个人减税降费约 1.3 万亿元。基础设施建设补短板力度不断加大。强化企业创新主体地位，重点领域创新实现新的突破。压减粗钢产能 3500 万吨以上、退出煤炭落后产能 2.7亿吨，均提前两年完成“十三五”规划目标任务。
——财税体制改革持续深化，重点领域支出得到保障。出台基本公共服务领域中央与地方共同财政事权和支出责任划分改革方案，在中央财政层面初步建立了项目支出为主的全过程预算绩效管理体系。中央一般公共预算收入和支出分别增长 5.3%、7.7%，
中央财政均衡性转移支付增长 9.2%，更多向创新驱动、三农、民生等领域倾斜。
——三大攻坚战取得明显成效，重点任务进展顺利。严格地方政府债务限额管理，建立终身问责、倒查责任机制。金融市场总体平稳，金融乱象整治取得阶段性成效。中央财政补助地方扶贫资金增长 23.2%，贫困县涉农资金整合超过 3000 亿元，减少农村贫困人口1386万人，顺利完成280万人易地扶贫搬迁建设任务。中央财政支持污染防治攻坚战相关资金增长 13.9%，大气、水、土壤等污染防治投入持续加大。
——社会民生持续改善，发展成果惠及更多群众。及时出台稳就业举措，中央就业补助资金支出增长 6.8%，城镇新增就业1361 万人。实施企业职工基本养老保险基金中央调剂制度，建立城乡居民基本养老保险待遇确定和基础养老金正常调整机制。跨省*定点医疗机构实现县级行政区全覆盖。
——审计查出的突出问题有效整改，体制机制进一步健全。相关地方、部门和单位持续开展整改、加强管理、完善制度，防患于未然。上年度审计查出的问题已整改金额 3000 多亿元，完善相关制度 2900 多项，处理处分 3200 多人次。
一、中央财政管理审计情况 重点审计了财政部具体组织中央预算执行和中央决算草案编制、发展改革委组织分配中央财政投资情况。中央决算草案反映，
*
本报告对省级行政区统称为省，地市级行政区统称为市，县区级行政区统称为县。
2018 年，中央一般公共预算收入总量 87909.46 亿元、支出总量103409.46 亿元，赤字 15500 亿元；预算稳定调节基金年底余额3766.44 亿元；中央政府性基金收入 4034.81 亿元、支出 4021.55亿元；中央国有资本经营收入 1326.38 亿元、支出 1111.73 亿元。从审计情况看，财政部、发展改革委按职责进一步加强预算和投资计划管理，积极推进财税和投融资体制改革，预算执行和计划下达总体较好。发现的主要问题：
（一）中央决算草案未披露 3 个事项。一是以收入退库方式安排支出 120.21 亿元，直接冲减一般公共预算收入；二是为弥补3 项基金因缴纳增值税减少的收入，从一般公共预算转列政府性基金预算 118.42 亿元，两本预算重复列收列支；三是中德财政合作伙伴基金 2018 年底余额 3.69 亿元。审计指出问题后，财政部在决算草案中披露了上述事项。
（二）预算管理不够全面规范。
1．预算安排未充分考虑资金结转结余情况。一是未将 3 个部门上年结转 22.02 亿元纳入部门年初预算，未及时清缴 11 个部门和 51 家所属单位结余 6.01 亿元；二是向 10 个部门和 6 家所属单位累计结转 25.7 亿元的 38 个项目继续安排预算 32.44 亿元，年底结转增至 33.36 亿元；三是中央财政投资专项（以下简称投资专项）安排的 11 个项目已超过 1 年未开工或无法实施，发展改革委未有效督促开工或调整计划，涉及 1.16 亿元。
2．预算编制不够细化和合理。一是在年初预算中，6 项专项
转移支付 322.74 亿元未落实到具体地区，批复 10 个部门的 43.2亿元预算未细化到具体单位；二是向 7 个协会和非本部门所属 75家单位安排 43.19 亿元。
3．部分预算调整和下达不够规范及时。一是向尚不具备实施条件的 4 个项目追加预算 5.3 亿元，截至 2019 年 3 月未支出；二是 2018 年 11 月后才下达 7 个部门项目预算 21.8 亿元，当年全部结转；三是一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算转移支付中分别有 1380.83 亿元、43.16 亿元和 14.38 亿元，7 个投资专项 34.6 亿元未在规定时间内下达；四是 17 项转移支付未提前下达或提前下达未达规定比例。
4．部分投资计划与预算下达对接时间较长。抽查发展改革委安排的 3404.68 亿元投资发现，从下达投资计划到财政部下达预算指标平均耗时 62 天，个别投资计划最长 224 天。
5．国有资本经营预算管理存在薄弱环节。20 个部门所属事业单位设立的一级企业中，有 379 家（资产 433.14 亿元）未纳入预算范围。25.26 亿元预算资金因项目取消、推进慢等闲置，其中16.48 亿元超过 2 年。还有 3.36 亿元项目资金未发挥效益。
（三）转移支付制度体系不够健全。
1．一般性转移支付中指定用途资金占比仍较高。中央财政共下达一般性转移支付 38811.21 亿元，涉及 85 个项目，其中 10 个项目的 12164.67 亿元（占 31.34%）指定了用途。
2．部分转移支付安排交叉重叠。财政部在 2 个部门预算中安
排补助地方项目支出 17.73 亿元，又通过 2 项转移支付安排同类支出 96.88 亿元；财政部 11 项专项转移支付 1552.55 亿元，与发展改革委 7 个投资专项 1431.47 亿元，投向相同或类似；发展改革委 6 个投资专项的部分具体投向存在重叠，涉及 165.29 亿元。
3．部分转移支付管理办法不完善或执行不严格。一是未明确实施期限、退出条件或因素权重等，涉及 24 项专项转移支付和 4个投资专项、15105.69 亿元资金，还有 12 项专项转移支付未在预算编制前开展评估；二是分配标准或计算方法未经国务院批准即实施，涉及 2 项一般性转移支付、1468.46 亿元资金；三是未严格按规定方法和标准分配，涉及 7 项专项转移支付和 4 个投资专项、671.5 亿元资金；四是因审核不严向不符合条件的 22 家单位和 38个项目分配资金，涉及 1 项专项转移支付和 3 个投资专项、7.64亿元资金。
（四）全面预算绩效管理机制尚不完善。
1．绩效目标设定不够科学。政府性基金预算、国有资本经营预算 402.65 亿元未设立绩效目标，1 个投资专项未填报绩效目标表。已设立目标的 8 个投资专项存在评价标准偏低、缺少关键因素等情形；10 个部门 138 个一级项目（占抽查数的 53.9%）绩效量化指标偏少、定性指标偏多；有 9 个项目量化指标超出项目内容或低于已完成情况。有 17 项专项转移支付和 1 项政府性基金、17 个部门 273 个项目绩效目标设定不够明确，或相关管理规定要素不完整；12 项专项转移支付的绩效目标未与预算同步下达。
2．绩效评价不够规范。3 项专项转移支付、8 个部门 19 个项目未按要求将以前年度绩效评价结果作为预算安排参考因素。6个投资专项、24 个部门 87 个项目自评结果不够客观，有的未全面开工即自评满分；6 个投资专项未严格按设定目标自评，其中 1个专项将量化指标自行变更为不可量化指标并自评满分；2 个投资专项自评内容不完整，缺少二三级指标的详细得分。
3．绩效信息公开比例较低。财政部 2018 年向全国人大报告了36个一级项目的绩效目标，仅占中央部门向其提交数的27.5%；尚未公开 21 项专项转移支付年度整体绩效目标，26 个项目的绩效评价结果只公开了 2 个。
二、中央部门预算执行审计情况 2018 年首次对中央一级预算单位实现审计全覆盖，并延伸审计了 256 家所属单位。结果表明，2018 年中央部门本级预算总体执行率 88.1%，比上年提高 8.5 个百分点。审计发现的主要问题：一是预决算编报还不够完整准确，涉及 38 个部门和 109 家所属单位、金额 14.23 亿元；二是预算执行及资产管理还不够规范，涉及 37 个部门和 96 家所属单位、金额 77.47 亿元；三是“三公”经费及会议费等管理不够严格，涉及43个部门和151家所属单位、金额 5469.25 万元；四是一些单位依托管理职能或者利用行业资源违规收费，涉及 3 家所属单位、金额 120 万元。此外，还有 2个部门和 4 家所属单位违规发放津补贴 1627.01 万元；3 个部门和2 家所属单位 16 人未经批准兼职或违规兼职取酬 93.47 万元；48
个部门和 104 家所属单位存在会计核算不规范、未及时办理竣工决算等问题，涉及金额 21.84 亿元。
从审计情况看，上述问题有的反复出现，一些突出问题主要发生在二级单位，反映出有关部门预算执行不严格、对所属单位监督责任未有效落实，以及预算管理改革不到位、相关制度不健全等深层次问题，主要表现在：
一是预算编制管控基础尚未夯实。预算编制是预算管理全流程的管控起点和执行依据。一些部门预算意识不强，预算编制缺乏科学论证和测算，一定程度上还习惯于“基数+增长”的预算编制模式，导致预算编制不够完整、准确甚至脱离实际，由此带来资金结余沉淀、项目末期突击花钱等问题。基本支出和项目支出界限还不够清晰，近年来预算编报出现基本支出“项目化”倾向，有的将基本支出作为项目编报，有的还将预算资金在基本支出和项目支出间自行调剂使用。
二是相关改革配套体系有待完善。近年来，按照党中央、国务院部署，中央财政推出一系列改革举措，但相关配套体系不够健全，影响了改革成效。法规体系方面，预算法实施条例等重要法规制度未及时修订出台，导致预算管理一些领域无章可循。事业单位管理方面，一些单位改革后仍承担相关行政职责；有的因没有合理确定机构编制和职能等，经费保障缺乏预算依据，一定程度导致依托管理职能或利用行业资源违规收费等问题。标准体系方面，目前部分部门对“三公”经费口径把握不够到位，且定
员定额标准覆盖的支出范围较小，对部门差异和不可预见因素等考虑不够充分。工资政策方面，加班费、未休年假补贴等津补贴缺乏明确政策，导致发放依据不充分、发放差异较大、资金来源不合理等问题。
三是预算执行和绩效评价约束缺乏刚性。一些预算安排没有明确考核制度和评估标准，一些预算项目未设置绩效评价指标或指标设置不够科学，对执行情况缺乏评价基础和依据，对预算执行的动态监控也不够有效，有的支出随意性较大。一些部门对预算执行中出现的问题追责问责不到位，难以形成刚性约束。一些部门落实整改主体责任不到位，重审计查出具体问题的整改，轻举一反三、完善体制机制和推进相关领域改革，使得类似问题反复出现。
三、重点专项资金和项目审计情况 （一）就业补助资金和失业保险基金审计情况。重点审计了17 省 104.52 亿元就业补助资金和 161.64 亿元失业保险基金的管理使用情况。总的看，相关地区认真贯彻落实积极就业政策，就业主要指标顺利完成。但还存在相关资金和项目管理不够严格和规范的问题：11 省 50 家单位和 69 名个人骗取套取或挤占挪用5572.66 万元；17 省 209 市向不符合条件的单位和个人发放补贴或贷款 3.3 亿元；4 省 12 市 7.9 亿元就业补助资金闲置超过 2 年。
（二）基本养老保险基金审计情况。对全国职工基本养老保险基金的审计结果表明，随着基金中央调剂制度的正式实施，相
关地区支付风险有所降低。截至 2018 年底，全国企业职工基本养老保险基金累计结余约 4.78 万亿元，具备较强的支撑能力。但有16 省未实现统一信息系统和数据省级集中存放；截至 2019 年 3月底，已划转 23 户央企国有股权 1132 亿元充实社保基金，不到拟划转国有股权的 10%，地方也仅有 4 省启动划转工作。基金管理也不够规范。2 省 27 市县通过占用财政资金、贷款等方式筹集133.57 亿元发放养老金；3 省 43 家去产能企业的 4200 多名分流安置职工未参加养老保险或未及时缴纳职工保费 2201.53 万元；13 省一些经办机构因信息不共享、审核不严等，违规向 7.75 万名不符合条件的人员发放养老金 2.99 亿元。
（三）医疗保险基金审计情况。截至 2018 年底，重点审计的9 省城乡居民医保财政补助资金和人均补助标准分别较上年增长8.84%和 9.59%，跨省异地就医住院费用直接结算达 50.79 万人次。但医保监管能力建设仍相对滞后。目前对骗保行为大多仅采取罚款、拒付等手段，难以形成有效震慑，加之部分地区对相关医保数据缺乏共享和动态分析，无法提前预警和有效识别，使得骗保行为屡屡得手。如 2015 年至 2017 年，辽宁锦州一家医院虚开大量药品处方，以此向医保部门报销骗取基金 1012 万元，目前已移送公安机关查处。医保基金个人账户资金按规定应用于医疗保障相关支出，但 2 省和 1 市未作任何限制，9 省 10 市可用于健身、购买保健品等。还有 4 省未完全按筹资政策、保障待遇等“六统一”要求整合城乡居民医保；3 省 27 市的职工医保基金未实行市
级统筹；7 省 35 个行业（企业）职工医保仍封闭运行，未纳入属地管理，涉及 481.33 万人。
（四）乡村振兴相关政策和资金审计情况。重点抽查了 13 省52 县乡村振兴部分政策落实及资金...
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